La regulación penal de la financiación ilegal de partidos políticos

Autor:Miren Odriozola Gurrutxaga
Páginas:89-136
RESUMEN

El presente artículo tiene por objeto analizar desde una perspectiva jurídica y político-criminal el delito de financiación ilegal de partidos políticos, introducido ex novo por la L.O. 1/2015. Además de las modalidades delictivas contenidas en los artículos 304 bis y 304 ter CP, las infracciones administrativas recogidas en la L.O. 8/2007 sobre financiación de los partidos políticos (LOFPP) –a... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I Introducción

La Ley Orgánica 1/2015, de 30 de marzo, por la que se modifica el Código Penal, tipificó por primera vez en la historia del ordenamiento jurídico español el delito de financiación ilegal de partidos políticos. En la citada reforma, se introdujo en el Libro II del Código Penal el nuevo Título XIII bis (“De los delitos de financiación ilegal de partidos políticos”), compuesto únicamente por dos preceptos: los arts. 304 bis y 304 ter. Se trataba de un cambio que no estaba previsto en el Anteproyecto de la Ley. Se introdujo vía enmienda –la núm. 886– presentada por el Grupo Parlamentario Popular en el Congreso de los Diputados.

En cuanto al motivo que se encuentra tras la tipificación ex novo del delito que nos ocupa, como un amplio sector doctrinal ha puesto de manifiesto, todo apunta hacia la alarma social generada por los más recientes escándalos de corrupción de los partidos políticos –como los casos Gürtel y Bárcenas, en los que se ha visto implicado el Partido

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Popular–1y la intención de transmitir a la sociedad un mensaje contundente de que se están tomando medidas al respecto. Como se tendrá ocasión de comprobar más adelante, del análisis de los nuevos tipos penales –sobre todo, de las conductas que quedan fuera de los mismos– no puede desprenderse sino dicha conclusión.

La tipificación del nuevo delito fue una de las medidas que el Gobierno anunció en octubre de 2013 como parte del “Plan de Regeneración Democrática”. Dicho Plan incluía también un Proyecto de Ley Orgánica de control de la actividad económico-financiera de los partidos políticos, que se materializó en la Ley Orgánica 3/2015, de 30 de marzo. La citada ley es también relevante para nuestro objeto de estudio, en tanto que introdujo cambios importantes en normas de referencia en el ámbito de la financiación de partidos políticos: la Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos políticos (LOFPP); la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos; la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas (LOTCU); y la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (LOREG), entre otras.

Cuando hablamos de la financiación de partidos políticos en España, debemos tener presente dos cuestiones. La primera, que la legislación española opta por un sistema de financiación mixto, de naturaleza públicaprivada2. El art. 3 LOFPP, que regula la financiación a través de recursos públicos, establece que “El Estado otorgará a los partidos políticos con representación en el Congreso de los Diputados, subvenciones anuales no condicionadas, con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, para atender sus gastos de funcionamiento”, a lo que añade que “dichas subvenciones se distribuirán en función del número de escaños y de votos obtenidos por cada partido político en las últimas elecciones a la indicada Cámara”3. Por su parte, los arts. 4 a 8 LOFPP regulan la financiación

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privada, como la proveniente de aportaciones de afiliados, de donaciones privadas, de operaciones asimiladas o de acuerdos de condonaciones de deuda4.

La segunda cuestión a tener en cuenta es que se rige por dos normas5:

  1. la LOFPP, que regula la financiación referida a los gastos ordinarios y de seguridad de los partidos políticos; y b) la LOREG, que regula los gastos y subvenciones electorales, así como el control de la contabilidad electoral y de la adjudicación de las subvenciones (sin perjuicio de la existencia de leyes autonómicas sobre materia electoral dentro de su ámbito territorial y competencial).

El art. 149 de la LOREG prevé un delito de falsedad en la contabilidad electoral; hasta la reforma de 2015, era el único delito relacionado con la financiación ilegal de partidos políticos que recogía el ordenamiento jurídico español. No obstante, debe tenerse presente que no castiga la financiación ilegal, sino la falsedad contable. Sea como fuere, era el único precepto que contenía un ilícito penal relacionado con la financiación de los partidos políticos, si bien limitado a la financiación electoral.

El presente trabajo se centrará en el estudio de los nuevos tipos penales contenidos en los arts. 304 bis y 304 ter del Código Penal, es decir, aquellos que sancionan conductas de financiación ilegal de partidos políticos en relación con su financiación ordinaria (no electoral). En la medida en que el art. 304 bis remite a determinados preceptos de la LOFPP, también se analizará dicha ley. Por el contrario, no es objeto de estudio del presente trabajo la financiación ilegal referida al periodo electoral, que, como se ha señalado, viene regulada en la LOREG.

II Situación previa a la reforma de 2015

Desgraciadamente, son de sobra conocidos los graves escándalos de financiación política que vienen produciéndose desde hace años y que han afectado, en mayor o menor medida, a un número importante de formaciones políticas6. Así, podríamos destacar, entre otros, el caso Flick,

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el de los casinos de Cataluña, el de las tragaperras, Naseiro, Filesa, el del AVE, Soller, el del 3%, Pallerols, Gürtel y Bárcenas7.

Según Nieto Martín, la corrupción en la financiación de los partidos políticos se debe a las siguientes causas estructurales8: a) la “necesidad financiera de los partidos” para competir en frecuentes campañas electorales, lo cual obliga a mantener una costosa maquinaria organizativa9;

  1. la “politización de la administración” (altos cargos de la administración ocupados por miembros del partido en el gobierno o por personas afines), lo que da pie al mercado de la corrupción, ya que existe, por un parte, una necesidad de financiación, y, por otra, un producto que vender (importantes decisiones administrativas y legislativas); y c) “la intervención del Estado en la economía como regulador y como demandante de servicios y productos”.

A ello se añade otro rasgo de carácter estructural que afecta no tanto a la financiación ilegal en sí, como a los procesos legislativos necesarios para su prevención y sanción: Nieto Martín alude al conflicto de intereses en el que se encuentra el legislador al tener que “penalizar comportamientos de los que resulta ser el sujeto activo principal”, lo que, como bien explica, no impide que se legisle, pero “aquí el derecho penal, cuando no inexistente, suele ser benigno y con lagunas”10.

Este último rasgo es, a nuestro parecer, el que mejor explica el porqué de la situación que se describirá en los siguientes apartados: el binomio compuesto por un ordenamiento penal sin medios técnicos ni legales

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suficientes para abordar estos casos y por unos mecanismos de control administrativo alarmantemente ineficaces11.

1. En el ámbito internacional

Frente a la intensa actividad en lo que se refiere a la aprobación de instrumentos internacionales en materia de corrupción, llama la atención que ninguno de tales instrumentos –ni ningún otro– se hayan ocupado de la financiación ilegal de los partidos políticos12.

Destacan los informes elaborados por el GRUPO DE ESTADOS CONTRA LA CORRUPCIÓN (GRECO)13y, en particular, los que están referidos al seguimiento y al control de la aplicación de la Recomendación (2003)4 del Comité de Ministros del Consejo de Europa sobre Reglas comunes contra la corrupción en la financiación de los partidos políticos y las campañas electorales, adoptada el 8 de abril de 200314.

Los informes del GRECO correspondientes a los años 2009, 2011 y 2013 –en el marco de la tercera ronda de evaluación (2007-2013)– formularon una valoración muy crítica del régimen de transparencia de los partidos políticos en España15: una visión global de tales informes muestra que, según el GRECO, pese a ciertos avances en las reformas legislativas, persisten importantes carencias en cuanto al control y a la transparencia en la financiación de partidos políticos16. El Anexo referente a España del Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la lucha contra la corrupción del 03.02.2014 se encuentra en sintonía con las apreciaciones del GRECO17.

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En cuanto al derecho comparado, los principales ordenamientos europeos tipificaron hace ya bastante tiempo delitos específicos de financiación ilegal de partidos políticos18.

2. En el ámbito administrativo: mecanismos de control administrativo ineficaces

Podría llegar a pensarse que la ausencia, hasta 2015, de un tipo penal que sancionara la financiación ilegal de partidos políticos se debía a la existencia de mecanismos extrapenales que cumplían sus objetivos de manera eficiente, es decir, que se debía a un escrupuloso respeto del principio ultima ratio. Pero nada más lejos de la realidad: las deficiencias del sistema administrativo de regulación y control de la financiación de partidos políticos pudieron constatarse ya desde la Ley 54/1978, de Partidos Políticos, que nada decía sobre su financiación; siguiendo con la LO 3/1987, sobre...

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