La regulación del mercado inmobiliario y la nueva ley de suelo de 2007
| Autor | David Blanquer Criado |
| Cargo | Consultor de UM Abogados.Profesor titular de Derecho Administrativo. Letrado del Consejo de Estado (excedente) |
| Páginas | 40-50 |
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David Blanquer Criado.Consultor de UM Abogados.Profesor titular de Derecho Administrativo. Letrado del Consejo de Estado (excedente).
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No interesa hacer aquí una descripción completa de las muy diversas cuestiones que plantea la LS/2007 (que entrará en vigor el día 1 de julio); entre otras muchas quedan pues al margen los problemas que pueda suscitar respecto a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Aquí sólo se destacarán algunas reflexiones que pueden interesar al sector privado, tanto a los propietarios de suelo como a los empresarios del sector de la construcción. Desde esa perspectiva limitada que aquí importa, el resultado práctico de la entrada en vigor de la LS/2007 está lleno de las sombras creadas por el incremento de la participación pública en las plusvalías urbanísticas o el abaratamiento de las expropiaciones.
Sin perjuicio de los nubarrones que se avecinan al estatuto del propietario, para el empresario de la construcción se atisban las luces de nuevas oportunidades de negocio y nuevos nichos de mercado que hasta ahora sólo existían en algunas Comunidades Autónomas, y que ahora se generalizan y extienden a toda España.
Uno de los rasgos que históricamente ha caracterizado al urbanismo español es la vinculación de la propiedad inmobiliaria con la actividad económica de ejecutar obras de urbanización. Hasta fechas recientes la iniciativa para promover la transformación del suelo y la ejecución de obras de infraestructura urbanística se concentraba en el propietario del suelo, y con el transcurso del tiempo se llegó a hablar de la existencia de un monopolio en favor de los propietarios, quedando excluidos los no propietarios del negocio de promover y ejecutar esas obras.
Ese resultado deriva de la configuración del estatuto del propietario; el haz de facultades que deriva del dominio incluye no sólo las facultades de edificar, usar y disponer del inmueble, sino también la de urbanizar los terrenos. En la medida en que ese monopolio permite un uso especulativo de la iniciativa urbanística, y puesto que el artículo 47 de la Constitución establece que los poderes públicos deben impedir la especulación, se ha dispuesto una fragmentación del derecho de propiedad para desgajar la facultad de promover las obras de urbanización. Esa desagregación de las facultades dominicales se introdujo en nuestro ordenamiento por la legislación urbanística de la Comunidad Valenciana de 1994, y ahora se extiende desde la legislación estatal a todas las Comunidades Autónomas.
La iniciativa empresarial ya no está inexorablemente vinculada a la propiedad; para impulsar una iniciativa urbanística ya no es necesario ser dueño del Page 41suelo; tampoco se requiere que la Administración expropie los terrenos en beneficio del promotor; puede bastar el espíritu emprendedor, la solvencia financiera y la capacidad de gestión; lo importante para ejecutar obras públicas de infraestructura urbanística no es ser dueño del suelo sino buen gestor empresarial; según afirma el Preámbulo de la nueva LS/2007: "la iniciativa privada para la actividad urbanística ... es una actividad económica de interés general que afecta tanto al derecho de la propiedad como a la libertad de empresa".
El artículo 6.a) LS/2007 atribuye a la iniciativa privada el derecho a promover y ejecutar las obras de urbanización. Ese derecho se reconoce a los particulares "sean o no propietarios de terrenos". La dinámica económica del emprendedor se impone sobre el riesgo de un propietario pasivo y especulador. En definitiva, la LS/2007 da preferencia a la libertad de empresa (art. 38 CE) sobre el derecho de propiedad (art. 33 CE).
Al tratarse de una actividad económica abierta a la competencia del mercado, la selección del particular que ejecutará las obras de urbanización debe realizarse mediante un procedimiento público y concurrencial. Corresponde a la legislación urbanística de las Comunidades Autónomas regular ese procedimiento y establecer las peculiaridades en favor de la iniciativa de los propietarios del suelo, o las excepciones, así como los criterios que deben utilizarse para la adjudicación. En ese contexto se plantea la problemática de la aplicación de las Directivas comunitarias en materia de contratación pública, que aunque es igualmente predicable del conjunto de las Comunidades Autónomas, la Unión Europea ha limitado a la legislación urbanística de la Comunidad Valenciana.
Otro escenario en el que con arreglo a la nueva LS/2007 es posible que el emprendedor promueva actuaciones inmobiliarias, aunque no sea propietario de suelo, es el que resulta del incumplimiento del deber de edificar. Al ser la propiedad una función social, la Ley impone al propietario del solar el deber de realizar las obras de construcción dentro de los plazos señalados por los instrumentos de planeamiento urbanístico. El incumplimiento de ese deber legitima no sólo que la Administración puede ejercer la llamada expropiación-sanción, sino también que un tercero-emprendedor promueva que la Administración le reconozca el derecho a sustituir forzosamente al propietario en el cumplimiento de ese deber, o imponga al propietario la venta forzosa. Lo mismo puede ocurrir cuando la Administración ordena la rehabilitación de un edificio y el propietario incumple su obligación.
Mientras que el efecto jurídico de la venta forzosa es la traslación del dominio, la sustitución forzosa tiene por objeto atribuir la facultad de edificar a un tercero con capacidad emprendedora, y produce como efecto la constitución de un régimen de propiedad horizontal entre el propietario del suelo que incumplió su deber de edificar y el tercero-emprendedor (artículos 31 y 32 LS/2007).
La venta o sustitución forzosas se pueden iniciar a instancia del interesado. Una vez dictada la resolución administrativa por la que se declara formal- mente el incumplimiento de los deberes urbanísticos, y acordada la aplicación del régimen de venta o sustitución forzosas, la Administración actuante remitirá al Registro de la Propiedad una certificación, para que mediante nota marginal quede constancia del nuevo estatuto inmobiliario, y se consigne esa circunstancia en las certificaciones registrales que se expidan.
La selección del adquirente o sustituto forzosos debe realizarse mediante un procedimiento con publicidad y concurrencia. Una vez resuelto el procedimiento de selección del empresario constructor o rehabilitador, la Administración expedirá un certificado de la adjudicación, que será título inscribible en el Registro de la Propiedad. En la inscripción registral se harán constar las condiciones y los plazos de edificación a que quede obligado el adquirente, así como la eficacia jurídica resolutoria que tendrá el incumplimiento de esos extremos.
En ambas figuras de transmisión forzosa, la sanción que se impone al propietario que incumple la obligación de edificar o rehabilitar consiste en una disminución del importe que percibirá para compensarle de la privación del derecho a edificar. Corresponde a la legislación autonómica en materia de urbanismo fijar el alcance de esa minoración, limitándose la Ley estatal a establecer que no podrá exceder del 50 por ciento del valor del inmueble. Ahora bien, el diferencial siempre se atribuye a la Administración, por lo que estas fórmulas no implican ahorro directo para el empresario constructor, salvo las bajas que pueda llegar a lograr en el procedimiento concurrencial de selección. En ese contexto es fácil vaticinar que no habrá estímulo suficiente para que los inversores privados asuman el papel de agente rehabilitador o edificador,
por lo que se frustrará uno de los objetivos de la LS/2007, que aspira a frenar el crecimiento y expansión de los núcleos urbanos potenciando el modelo de ciudad compacta y la regeneración de la ciudad ya existente.
Uno de los efectos más positivos que para los empresarios privados puede comportar la nueva regulación de los Patrimonios Públicos del Suelo (o PPS) dispuesta por la LS/2007, es la potenciación de la concesión de obra pública o del derecho de superficie sobre los bienes que integran esos Patrimonios. Desde la perspectiva de la construcción de viviendas protegidas sobre el suelo del PPS obtenido mediante las cesiones obligatorias que la Ley impone al propietario, la LS/2007 deja abierto un nuevo nicho de mercado en el que el sector privado puede llegar a ocupar un lugar relevante.
La creación del PPS por la LS/1956 puede ser interpretada en términos históricos como el resultado de la voluntad de invertir el proceso desamortizador de los inmuebles municipales que tuvo lugar durante el siglo XIX. Ahora bien, ello no significa abandonar la identificación de las Administraciones Públicas como "manos muertas" o malas gestoras de...
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