Regulación jurídica y cuestión competencial
| Autor | Rosa Mª Satorras Fioretti |
| Cargo del Autor | Profesora titular de Derecho eclesiástico del Estado. Universidad de Barcelona |
CAPÍTULO SEGUNDO
REGULACIÓN JURÍDICA Y CUESTIÓN COMPETENCIAL
A. LA NORMATIVA SOBRE EL SECTOR FUNERARIO: EL REPARTO DE COMPETENCIAS
Aunque la regulación del sector funerario precise de la mayor proximidad posible con las entidades locales, que son las que, a la postre, sufren de cerca los problemas que puedan surgir, esto no significa que su competencia tenga que ser «exclusivamente» municipal; por el contrario, se trata de una materia que requiere de cierta homogeneización, lo que supone que nos encontremos con una competencia compartida —por niveles bien diferenciados— entre el Municipio y la Comunidad Autónoma. En palabras de nuestro Tribunal Constitucional, «Las competencias municipales en esta materia no tienen así que excluir otras competencias concurrentes»197.
Así las cosas, hallamos diversas referencias estratificadas en las que podemos ir encajando estas competencias concurrentes para poder analizar, con alguna precisión, el sistema funerario:
a) La normativa estatal
Para comenzar, diré que la Constitución Española, en su art. 148 dice: 1. «Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias: 21ª) Sanidad e higiene.» También el art. 149 CE afirma que: «1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: 16ª) Sanidad exterior. Bases y coordinación general de la sanidad.»
Resulta evidente que el tratamiento de cadáveres y cuestión funeraria son una de las esferas clásicas de regulación jurídica, a través de las medidas de policía sanitaria mortuoria, que forman parte de la llamada «sanidad interior»198, de lo que se deduce que es una competencia transferible a las comunidades autónomas, si bien el Estado se reserva las bases y coordinación general.
Antes de entrar en la transferencia competencial, hay que hacer una parada en el camino: se trata de mencionar, aunque ya debería estar teóricamente derogado, el Decreto 2263/1974, de 20 de julio, que aprueba el Reglamento de policía sanitaria mortuoria199. Este Decreto preconstitucional ha resultado esencial para poder entender exactamente qué competencias iban a ser transferidas a las Comunidades Autónomas, pues al tratar en conjunto la regulación estatal ante tal situación, dio la clave del máximo de competencias que podrían ser traspasadas. Tanto es así, que muchas de las normas autonómicas dictadas tras el trasvase competencial van a resultar un calco, por no decir casi una identidad de dicho Decreto200.
Pero su importancia no queda solamente ahí; resulta que, aparte del calco normativo que de él han realizado algunas Comunidades Autónomas, otras, ni se han molestado en eso, asumiendo la competencia sólo para realizar las modificaciones oportunas (o, mejor, las actualizaciones y puestas al día), pero derivando hacia el D. 2263/1974, de forma supletoria, todo lo no establecido por sus propias directrices201.
Es decir, que se produce la paradoja de que un decreto preconstitucional del Estado no llega a estar derogado, en determinados territorios autonómicos, por la propia voluntad —o por la pereza— de sus Parlamentos de mantenerlo vigente.
b) La normativa autonómica
Acerca de la transferencia autonómica de la materia de policía sanitaria mortuoria, a las primeras Comunidades a las que se realizó, fueron al País Vasco y a Catalunya202; en ellas se concretó del siguiente modo: «se transfieren (…) las competencias que, en relación con la policía sanitaria mortuoria, atribuye el decreto 2263/1974 de 20 de julio, y disposiciones complementarias, a los órganos de la Administración del Estado. Para asegurar la necesaria coordinación con las demás Entidades y órganos competentes en los supuestos de traslados de cadáveres cuyo recorrido exceda del territorio [de la Comunidad Autónoma], éste deberá cumplir, en sus propios términos, las exigencias de comunicación previa previstas en el artículo veintinueve y en el apartado d) del artículo treinta y seis de la citada disposición»203. Hay que decir, que el resto de Comunidades Autónomas, conforme fueron asumiendo competencias204, tomaron este modelo para la materia de la policía sanitaria mortuoria.
A partir de esta transferencia (aunque sería más riguroso decir, a partir de la aprobación de sus Estatutos205, pues los decretos de transferencia no confieren nada en sí mismos, sino que son la Constitución y los Estatutos de autonomía, como bloque de constitucionalidad los que otorgan los títulos competenciales), las Comunidades Autónomas toman el relevo y regulan —tal como ya he dicho, de manera casi idéntica al antiguo Decreto de 1974— en sus respectivos territorios la materia de Policía Sanitaria Mortuoria206, estableciendo las líneas generales a las que todos sus municipios deberán someterse, sin perjuicio de que se mantenga la competencia municipal en el tema.
c) La competencia municipal
Esta competencia municipal, no deriva de forma directa de la atribución autonómica (aunque en todos los Reglamentos de Policía Sanitaria Mortuoria de las Comunidades se reconozca expresamente), sino de su genérico establecimiento estatal a partir, en la actualidad, de la Ley de Bases de Régimen Local207, que en su art. 25.2.j establece como «competencias de los Municipios: los cementerios y servicios funerarios.»
Esto significará que cada Municipio, competente en cuanto a cementerios y servicios funerarios, por pequeño que sea, tendrá capacidad para realizar la regulación que estime oportuna, solamente sometido —lo que no es poco— a las bases generales que le fija su Comunidad Autónoma, y a las más lejanas todavía que eventualmente pueda establecer el Estado en ejercicio de su potestad exclusiva de coordinación general de la sanidad.
Por eso, lo más corriente va a ser que, aceptando y asumiendo con rigor esta tradicional competencia municipal, la hagan efectiva a través de una Ordenanza reguladora de los servicios funerarios y/o de los cementerios; hago la última salvedad, porque no todas las entidades locales regularán servicios funerarios y cementerios de forma conjunta; es más, lo habitual va a ser, precisamente, que lo separen, aunque eso dependerá de muy diversos factores, entre los que destacan las características del Municipio (en especial su número de habitantes) y, por qué no, la voluntad política de cada consistorio.
Como es de suponer, esta normativa municipal está bastante estandarizada, porque resulta difícil, sobre todo para los núcleos más pequeños, tener medios y técnicos legislativos capaces de regular de forma original cuestiones tan complejas como la que nos ocupa. Incluso encontramos alguna Comunidad Autónoma que, ante la eventualidad de que alguno de sus Municipios pueda no tener Ordenanza al respecto, establece un Reglamento de Policía Sanitaria Mortuoria con carácter supletorio208.
Lo explicado hasta este momento, acerca de la cuestión competencial, hará comprender al lector lo compleja que resulta una investigación como la presente, ante la dificultad que supone la localización de la normativa municipal en nuestro país. Debo confesar que no creo, por mucho empeño que en ello haya puesto, haber hallado la totalidad de las Ordenanzas municipales sobre servicios funerarios, de las poblaciones españolas, aunque sí muchas de ellas, por lo menos, las suficientes como para que este estudio resulte riguroso.
B. LA LIBERALIZACIÓN DE LA COMPETENCIA EN LOS SERVICIOS FUNERARIOS
La doctrina —y muy en especial la administrativista209, que es la que se ha dedicado más a fondo al tratamiento de los servicios fúnebres— llevaba reclamando durante años la necesidad de liberalizar el sector funerario y mortuorio del régimen monopolístico municipal en el que se hallaba sumido, argumentando que se trataba de uno de los servicios, por excelencia, susceptibles de ser prestados en régimen de concurrencia entre los poderes públicos...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba