La regulación del derecho a la educación en las Comunidades Autónomas tras la promulgación de la Ley Orgánica de Educación.
| Autor | Carmen Perona Mata |
| Cargo | Abogada administrativista |
La Constitución española, los Estatutos de Autonomía y las leyes que integran el bloque de constitucionalidad dotan de suficientes competencias para asegurar la unidad del sistema educativo español al servicio de la igualdad de todos en las condiciones básicas de ejercicio del derecho a la educación; así como a las Comunidades Autónomas con las competencias atribuidas por nuestra Carta Magna les permiten a cada una de ellas llevar a cabo una política educativa propia en atención a sus peculiaridades de diversa índole, dentro del marco establecido por el Estado. El sistema educativo establecido por la Constitución española ha de perfilarse en función de la distribución de competencias dentro del Estado autonómico con respecto a la intervención en la educación por parte de los poderes públicos. No obstante, no se puede, sin embargo, negar la falta de coordinación y equilibrio existente entre las diferentes normativas autonómicas y el escaso e innovador desarrollo de la legislación estatal por parte de los gobiernos autonómicos.
El proceso de descentralización en materia educativa comenzó en el estado español después de ser promulgada la Constitución de 1978. Las primeras transferencias educativas del Estado a las Comunidades Autónomas comienzan en 1981.1 Por otra parte, como consecuencia de la Ley sobre transferencias2, son transferidas las competencias educativas a las Comunidades Autónomas que todavía no tenían las mismas, expresando en su Exposición de Motivos una valoración sobre la desigualdad en el desarrollo autonómico.3 Los Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas delimitan y precisan, junto con la Constitución, la distribución de competencias entre éste y aquéllas. El proceso de transferencias educativas a las Comunidades Autónomas se completó para el conjunto del Estado en el año 2000.
El artículo 27 de la Constitución determina el modelo normativo de educación que rige nuestro ordenamiento jurídico. La regulación de la educación a partir de la Constitución española presenta una importante complejidad, cuyo origen tiene causas directas es decir, las peculiaridades de las disposiciones constitucionales y causas indirectas, esto es, la remisión constitucional a fuentes muy diversas para el desarrollo de sus preceptos. Pero lo que caracteriza a la educación dentro del texto constitucional, es el alejamiento del modelo centralista para otorgar mayores competencias a las Competencias Autónomas, eligiendo un modelo de descentralización en favor de las autonomías. Esta descentralización, no se lleva a cabo directamente en el texto constitucional sino mediante una remisión a diversas fuentes, fuera de los preceptos constitucionales. Entre otras, las principales fuentes son, en primer lugar, las disposiciones de los Estatutos de Autonomía, en segundo lugar, las disposiciones de diverso tipo y rango que, en virtud de la regulación constitucional, procedan tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas en la ordenación de sus parcelas concretas competenciales en materia educativa, y en tercer lugar la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en cuanto intérprete supremo de la Constitución. Es fundamental el tratamiento del texto Constitucional respecto al desarrollo normativo de los derechos fundamentales, en lo que a la educación corresponde a una instancia únicamente: el Estado. Otra fuente de atribuciones competenciales a coordinar con la anterior es la contenida en el artículo 149.1 de la Constitución española, que confiere al Estado competencia exclusiva sobre la “regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de derecho y el cumplimiento de los deberes constitucionales”. Se trata, evidentemente, de un mandato de un alto alcance, pero que, con específica referencia a la igualdad se vincula a la competencia estatal indicada anteriormente respecto a los derechos fundamentales. Esta concepción del Estado como encargado de velar por intereses supracomunitarios se deriva de la atribución implícita al mismo de tareas tales como la programación general de la enseñanza, la inspección del sistema educativo y la homologación del mismo, tareas que sólo cobran sentido referidos a instancia de ámbito general, comprendiendo todo el territorio español.
La competencia del Estado en materia de enseñanza se ampara no sólo en los preceptos citados y que se refieren explícitamente al ámbito educativo, sino también en la solidaridad interterritorial y en la responsabilidad de regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales4. A tenor de lo dispuesto en la Constitución española de 1978, fundamentalmente en sus artículos 148 y 149, las Comunidades Autónomas no disponen de un marco concreto de competencias privativas, si bien pueden asumir libremente por vía estatutaria amplias competencias en aquellas materias no atribuidas al Estado por la Constitución española. Así, el artículo 148 en el que como se ha señalado hace referencia a las competencias que puede asumir las Comunidades Autónomas, de entre todas ellas, en materia de educación, cita solamente, en el artículo 148.1.17: “El fomento de la cultura, de la investigación y, en su caso, de la enseñanza de la lengua de la Comunidad Autónoma” Así, se puede decir, teniendo en cuenta lo dispuesto en la CE, la doctrina del Tribunal Constitucional5 y los Reales Decretos de transferencias, que las competencias exclusivas del Estado están íntimamente relacionadas con lo expresado en el artículo 27 de la Carta Magna.
Los Reales Decretos de Transferencia6 son mucho más concretos en cuanto a las competencias que se reserva la administración del Estado, siendo similares todos ellos , las competencias, servicios y funciones que se reserva la Administración del Estado hacen referencia, fundamentalmente a potestades normativas relativas a distintos títulos competenciales como el artículo 149.1 (condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los española), 27 (sin perjuicio de la competencia de desarrollo de la Comunidad), 149.1.30 (regulación de las condiciones de obtención expedición y homologación de títulos académicos y profesionales), 149.1.18 (legislación básica sobre funcionarios).. También tiene importancia, el artículo 149.3 de la CE, al expresar que: “las materias no atribuidas expresamente al Estado por eta Constitución podrán responder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado”. Lo que dio lugar a que diferentes Estatutos de Autonomía asumieran las competencias que no fueran exclusividad del Estado. En cuanto a la disposición constitucional más concreta referente a la distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, es decir, el artículo 149.1.30ª, que atribuye en exclusiva al Estado “la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básica para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia”, y que supone a contrario, y en relación con lo dispuesto en los artículos 149.3 y 148.2, la posibilidad de que las Comunidades Autónomas asuman competencias en todo lo demás, teniendo, como luego se verá, en cuenta el encargo que hace al Estado de “garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia”; encargo que justifica la atribución competencial, y que viene a reflejar el carácter supracomunitario de las funciones estatales, en relación con lo dispuesto en el artículo 149.1.1ª de la CE. Y, junto a esta disposición, y con incidencia evidente sobre esta cuestión, la reserva al Estado de las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funciones (art. 148.1. 18ª).
La descentralización educativa no consiste solamente en transferir competencias de la administración central a la administración autonómica, sino que la descentralización puede ser mucho más amplia y llegar hasta el aula, entrando en esta descentralización al profesorado, toda vez que los profesores son la última pieza del sistema pero fundamental, ya que es el que está en contacto con la realidad del aula. Teniendo en consideración la organización de la educación se pueden establecer cinco niveles de descentralización en materia educativa, un primer nivel sería la centralización, donde el poder de decisión se encuentra única y exclusivamente en la administración central, un segundo nivel se caracteriza por una descentralización autonómica, en la que las estructuras territoriales tienen no solo la posibilidad de gestión, sino la posibilidad de decisión y legislación sobre cuestiones educativas, un tercer nivel sería la descentralización municipal, donde el municipio decide y regula el sistema educativo en su ámbito local, un cuarto nivel se centraría en la descentralización a los centros, donde cada centro educativo se debe adaptar a su entorno social y por último, la descentralización del profesorado, siendo éste la pieza fundamental del sistema educativo. Es en la Ley Orgánica de 1980, por la que se regula el Estatutos...
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