Propuesta de regulación general y básica de la inspección y de las infracciones y sanciones administrativas

AutorRebollo Puig, Manuel
Páginas447-475

Page 447

1. La inspección administrativa

La inspección es una actividad administrativa fundamental en muy distintos sectores de la acción pública. Si siempre ha sido así, las transformaciones sociales recientes no han hecho nada más que aumentar esa importancia y convertirla en una pieza clave para que la Administración cumpla adecuadamente las funciones que se le demandan en la actualidad y, en suma, para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. La reforma administrativa debe tener en cuenta que es ésta una de las actividades más características de la Administración actual y que, por tanto, debe dotársele del marco adecuado que permita desarrollarla con eficacia, transparencia y garantías para los ciudadanos. La importancia actual de la inspección, dentro del conjunto de actividades administrativas, debe, por tanto, influir y condicionar el modelo de organización y el tipo de personal que la Administración requiere. Pero, además, debe dotarse a esta actividad de un régimen jurídico general como el que tienen otras actividades de la Administración.

Entendemos aquí por inspección la vigilancia de las actividades de los administrados para comprobar el cumplimiento de los deberes, prohibiciones y limitaciones a que están sometidos. No nos referimos, pues, a la inspección de servicios de la propia Administración, que obedece a finalidades y principios completamente diferentes.

Para justificar la importancia que se confiere a la inspección en este

Page 448

informe baste evocar aquí el nuevo papel de los poderes públicos, y en especial de las Administraciones, en la economía, pasando de un Estado prestador directo de servicios públicos o que realiza con normalidad actividades empresariales a un Estado predominantemente regulador encargado más bien de garantizar el correcto funcionamiento del mercado y, sobre todo, el de los llamados servicios de interés económico general, aunque estén en manos privadas. O téngase en cuenta en la misma dirección, aunque por razones y en ámbitos distintos, la idea de sociedad del riesgo y la exigencia primordial de seguridad que impone a las Administraciones limitar o controlar o gestionar esos riesgos, eliminándolos o reduciéndolos a mínimos socialmente tolerables. La protección del medio ambiente y de la salud y la tutela de los consumidores y usuarios en las más diversas facetas son exponentes suficientes de una amplia actividad administrativa de la que depende la calidad de vida y en la que la inspección ocupa un protagonismo incuestionable. En esta situación, la denominada desregulación no hace en absoluto perder sentido ni protagonismo a la labor inspectora, sino que, lejos de ello, simplemente cambia, si acaso, las referencias con las que controlar las actividades privadas. Ni la desregulación ni la autorregulación, allí donde se producen, suponen siempre y realmente un retroceso en el sometimiento a límites de las actividades privadas por razones de interés público, sino sólo una nueva forma de establecerlos que, por ello, no reduce la importancia de la inspección.

Sirven, además, los sobresalientes ejemplos puestos para mostrar la necesidad que la Administración tiene de información fidedigna y completa para cumplir sus responsabilidades y ejercer correctamente sus potestades -no sólo la sancionadora, como simplistamente pudiera creerse-, así como la creciente extensión y relevancia de las funciones de vigilancia de las Administraciones y, por tanto, de su actividad de inspección.

Son, además, claros exponentes de la creciente complejidad de las inspecciones y de la necesidad de especialización técnica de los servicios u organismos que tengan confiadas estas tareas. Esto, a su vez, plantea la cuestión de la capacidad o de la simple conveniencia de que las Administraciones se doten de todos los medios humanos y materiales necesarios para afrontar esa labor en todos los sectores o si, por el contrario, es posible dentro de ciertos límites, y hasta preferible, que se busque también en este terreno de la inspección la colaboración de entidades privadas, relegando a la Administración a un papel de controlador o inspector de esas entidades privadas, a una especie de reguladora e

Page 449

inspectora de los inspectores. Todo ello condiciona el tipo de personal y de organización que necesita la Administración para cumplir las funciones que han de corresponderle predominantemente en la nueva situación.

Además de su importancia capital para que la Administración cumpla sus funciones, la inspectora es una actividad que comporta severas potestades que afectan gravemente a la seguridad y las garantías de los ciudadanos.

Pese a todo ello, la actividad administrativa de inspección carece de una regulación general. Prácticamente, el único precepto general sobre la inspección administrativa es el artículo 39.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LAP), que simplemente establece una reserva de ley en estos términos: «Los ciudadanos están obligados a facilitar a la Administración informes, inspecciones y otros actos de investigación sólo en los casos previstos por la Ley». Junto a éste, el artículo 137.3 de la misma Ley se ocupa del valor probatorio de las actas de inspección, pero sin haber conseguido en la práctica imponer una solución común. El olvido de la legislación general sobre la inspección administrativa es tal que ni siquiera cuando se ocupa de aspectos que le afectan directamente, como es la entrada en domicilios, contempla la posibilidad de hacerlo por la inspección, sino sólo para la ejecución de actos administrativos (art. 96.3 LAP).

Téngase en cuenta, además, que en España una regulación de la inspección administrativa es especialmente necesaria por la elemental razón de que aquí el ámbito cubierto por la actuación administrativa sancionadora es más amplio que en otros países y que, en consecuencia, donde en éstos basta una regulación de la investigación judicial de los delitos, entre nosotros es muchísimo lo que depende de la inspección administrativa de las infracciones.

A falta de esta regulación general, cada rama de la inspección administrativa cuenta con una regulación específica, frecuentemente fragmentaria e insuficiente en su contenido y en su rango. Además, estas regulaciones específicas son injustificadamente diferentes entre sí. Ya no sólo es que las potestades de las inspecciones y formas de actuar sean sorprendentemente diversas de un sector a otro, sin más causa aparente que el capricho de las normas o su deficiencia técnica, sino que, incluso dentro de un mismo sector de actuación administrativa, tienen una diversidad excesiva en cada Comunidad Autónoma. Pero no se trata sólo de que esta situación sea irracional y confusa. La defectuosa regulación

Page 450

de muchas inspecciones tiene el doble efecto perverso de dificultar gravemente la eficacia de la Administración y, al mismo tiempo, la seguridad y garantía de los ciudadanos.

Urge corregir esta situación irracional y confusa con una regulación general, aunque flexible y compatible con regulaciones sectoriales. Una reforma administrativa atenta a las nuevas necesidades y que reconozca los puntos débiles que se presentan en la actualidad debe prestar atención a ello y abordar esa regulación, que debería ser básica, dictada de conformidad con el artículo 149.1.18.ª de la Constitución, regulación que, sin embargo, no excluiría ni impediría la existencia de otras legislaciones sectoriales de desarrollo para cada inspección ni, desde luego, las regulaciones de las Comunidades Autónomas.

En esa regulación común para las distintas inspecciones administrativas se trataría de abordar sólo los principios generales de su actuación, las potestades de investigación y los deberes y las garantías esenciales de los administrados.

En concreto, aun sin pretensión ahora de exhaustividad y menos todavía de ofrecer soluciones definitivas, deberían abordarse los siguientes aspectos:

- Consagración expresa, junto al principio de legalidad, de los principios de proporcionalidad y de favor libertatis en el ejercicio de todas las potestades de inspección.

Sólo la Ley puede limitar la libertad genérica de los ciudadanos y sólo ella, por tanto, puede prever potestades administrativas de inspección y deberes de los ciudadanos al respecto. Esto ya está consagrado en el artículo 39.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. No obstante, la Ley atributiva de esas potestades puede y debe ser en gran medida la Ley general que se propone, sin que todo hubiera de estar confiado a las Leyes sectoriales reguladoras de cada una de las ramas de inspección.

En cualquier caso, las Leyes se ven obligadas inevitablemente a conferir las potestades de inspección con cierta amplitud, sin poder tener en cuenta las necesidades y circunstancias de cada supuesto. Deben ser los principios de proporcionalidad y de favor libertatis (elección de la medida menos restrictiva de la libertad y demás derechos afectados) los que guíen el ejercicio de esas potestades, los que determinen si procede hacer inspecciones más o menos frecuentes o intensas, si deben ejercerse las potestades de investigación más gravosas, si debe actuarse en horario normal o no... Aunque estos principios ya deben presidir la actua-

Page 451

ción de inspección, su expresa proclamación legal contribuiría positivamente a su respeto y aplicación, así como al control efectivo de sus excesos y, por ende, a la garantía de los ciudadanos.

- Condiciones subjetivas de los inspectores: funcionarios, autoridades y agentes de la autoridad.

Como quiera que la inspección conlleva de ordinario el ejercicio de potestades restrictivas para los ciudadanos, incluso la toma de decisiones directamente ejecutivas y, a veces, hasta de coacción directa, no cabe duda de que...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR