La regulación del acceso a la red ferroviaria

Autor:Juan José Montero Pascual
Páginas:126-155
Cargo:Profesor «Ramón y Cajal» en el Departamento de Derecho Administrativo de la UNED. Abogado.
RESUMEN

La liberalización del transporte ferroviario ha llevado a la desintegración vertical del sector. El gestor de la red ferroviaria de interés general (ADIF) no puede prestar servicios de transporte. Los prestadores de servicios de transporte, RENFE-Operadora y los nuevos operadores, han de contratar con ADIF el acceso a dicha red. Las condiciones en las que los operadores... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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IRelevancia del acceso en el sector ferroviario

La legislación española, siguiendo el modelo impuesto por las directivas comunitarias, ha optado por la desintegración vertical del sector ferroviario1. Esto es, por una radical separación entre el gestor de la red ferroviaria y los gestores de los servicios de transporte ferroviario.

La gestión de la red ferroviaria se ha considerado un monopolio natural2. Las economías de escala que presenta la gestión de la red llevan ineludiblemente a la monopolización del sector por una única entidad. Ante este escenario, la opción española está siendo garantizar el carácter público del monopolista de la red, el denominado Administrador de la Infraestructura Ferroviaria (en adelante ADIF).

No obstante, se ha concluido que sí que existe espacio para la competencia en la prestación de servicios de transporte ferroviario. Los costes de prestación resultan más livianos y la relevancia de las economías de escala es menor. Como consecuencia, la prestación de servicios de transporte por ferrocarril, tanto de viajeros como de mercancías, está siendo objeto de liberalización. Progresivamente se están eliminando los derechos especiales y exclusivos para la prestación de estos servicios, permitiéndose la entrada al mercado de nuevos operadores a fin de alcanzar la existencia de competencia entre ellos.

La clave del proceso de liberalización está siendo la radical separación entre la gestión de la red por el monopolista y la prestación de servicios en competencia por las empresas ferroviarias. Así, la legislación española excluye radicalmente que el ADIF prestePage 127 servicios de transporte ferroviario (Art. 21.2 LSF). De esta forma se evita que el monopolio natural de la gestión de la red se extienda aguas abajo a la gestión de los servicios de transporte por la red ferroviaria. El monopolio queda reducido al ámbito en el que resulta inevitable y se protege la competencia en el ámbito en que esta puede prosperar.

Como consecuencia, las diferentes empresas ferroviarias, sean el tradicional operador o nuevas empresas, sean públicas o privadas, deben en cualquier caso contratar la utilización de la red ferroviaria con el monopolista público. Las condiciones de acceso a la red constituyen pues el punto clave del modelo3.

Por una parte, tal y como reconocen las directivas, dado que el gestor de la red es un monopolista «es preciso incentivar a sus administradores para que reduzcan costes y apliquen una gestión eficaz» (considerando 40 de la Directiva 2001/14/CE).

Por otra parte, las condiciones en que se produzca el acceso a la red ferroviaria determinarán en gran medida la capacidad de competir de las empresas ferroviarias. El principio de no discriminación se erige como el principal en la determinación de las condiciones de acceso por las diferentes empresas ferroviarias y en especial por lo que respecta a las condiciones de acceso por la empresa heredera del tradicional monopolio verticalmente integrado, RENFE-Operadora.

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IINormativa
  1. NORMAS COMUNITARIAS

    A) EL ORIGEN

    Las normas nacionales que rigen el acceso a la red ferroviaria tienen su origen en diversas directivas comunitarias4. La Directiva 91/440/CEE5 ya en su redacción original impuso obligaciones a los Estados miembros en materia de acceso a la red ferroviaria. En ese primer momento las obligaciones de acceso fueron muy genéricas y se limitaron a los transportes internacionales. Así se obligaba a los Estados a permitir el acceso a sus redes nacionales para la prestación de servicios transfronterizos, incluyendo el tránsito entre terceros Estados miembros.

    B) INTEROPERABILIDAD

    El acceso a las redes ferroviarias para la prestación de servicios transfronterizos se enfrenta a la existencia de especificaciones técnicas diferentes en los diferentes sistemas ferroviarios de los Estados miembros. Un buen ejemplo es la divergencia española en el ancho de vía. Por este motivo una de las líneas de actuación de las autoridades comunitarias ha sido la armonización técnica de las redes a fin de mejorar la interoperabilidad de las redes ferroviarias europeas, ya prevista como objetivo en la Directiva 91/440/CEE.

    El fomento de redes ferroviarias transeuropeas exige la plena interoperabilidad de las redes ferroviarias nacionales, entendida la interoperabilidad como la capacidad de los diversos sistemas ferroviarios nacionales para permitir la circulación segura e ininterrumpida de los trenes cumpliendo con unos requisitos mínimos esenciales. La primera Directiva al efecto fue la 96/48/CE6, relativa a laPage 129 alta velocidad. En esta misma línea han profundizado la Directiva 2001/16/CEE7, aplicable a las redes convencionales, y la Directiva 2004/50/CE8, por la que se modifican tanto la Directiva 96/48/CE como la Directiva 2001/16/CE. Estas Directivas definen el procedimiento para la adopción de las correspondientes Especificaciones Técnicas de Interoperabilidad (ETIs) relativas a los diferentes subsistemas: infraestructuras, energía, control-mando y señalización, explotación y gestión del tráfico, aplicaciones telemáticas, material rodante y mantenimiento.

    C) LA PROFUNDIZACIÓN

    Las autoridades comunitarias han ido profundizando en el derecho de acceso. Por una parte, las autoridades comunitarias han ido expandiendo las redes a las que resulta aplicable el derecho de acceso.

    La Directiva 2001/12/CE, por la que se modificó la Directiva 91/ 440/CEE, garantizó el derecho de acceso para el transporte de mercancías por la denominada Red Transeuropea de Transporte Ferroviario de Mercancías, definiendo las líneas incluidas en la misma en la propia Directiva, a partir del 15 de marzo de 2003. Posteriormente, la Directiva 2004/51/CE9 fijó la fecha de 1 de enero de 2006 como la fecha en la que quedaría abierta toda la red europea para el transporte internacional de mercancías y, más allá, la fecha de 1 de enero de 2007 como la fecha de apertura de toda la red euro-Page 130pea para todo tipo de transportes de mercancías, tanto internacionales como, por vez primera, nacionales.

    En paralelo, las nuevas directivas han ido profundizando en el detalle con el que regulan la fijación de las condiciones de acceso a la red. Especialmente relevante es la Directiva 2001/14/CE10, tal y como ha sido posteriormente modificada por la Directiva 2004/49/ CE11. En esta Directiva se fijan con detalle los procedimientos de adjudicación de capacidad de infraestructura, los principios que deben regir la fijación de los cánones por el acceso a la red, y las exigencias mínimas en relación con la resolución de los conflictos sobre el acceso por un organismo regulador independiente. El Legislador español ha seguido fielmente el sistema definido en esta Directiva para definir el régimen español en materia de acceso.

  2. NORMAS ESPAÑOLAS

    La regulación del acceso a la red ferroviaria en España se encuentra fundamentalmente en los artículos 29 a 35 de la Ley del Sector Ferroviario. Esta normas legales han sido desarrolladas reglamentariamente por el Real Decreto 2387/200412 por el que se aprobó el Reglamento del Sector Ferroviario (en adelante RSF), que dedica los artículo 46 a 48 a la materia.

    Más detallado resulta el régimen reglamentario definido en la Orden FOM/897/200513, que de forma específica regula la declara-Page 131ción sobre la red y el procedimiento de adjudicación de capacidad, tal y como preveían los artículos 29.2 y 33 LSF.

    Por lo que respecta al marco institucional, destacan las competencias de tres entidades. En primer lugar, corresponde al ADIF la adopción de la declaración sobre la red y la adjudicación de capacidad según el procedimiento fijado reglamentariamente. En segundo lugar, corresponde al Ministerio de Fomento el determinar la cuantía de los cánones de uso de la red. Finalmente, corresponde al Comité de Regulación Ferroviaria (en adelante CRF) velar por la legalidad de los cánones y resolver los conflictos entre el ADIF y las empresas ferroviarias en relación con la declaración sobre la red, los procedimientos de adjudicación y en general sobre el acceso a la red.

  3. PRINCIPIOS DE LA NORMATIVA

    El marco regulatorio en materia de acceso a las redes ferroviarias se ve determinado por el carácter de monopolio natural del servicio de gestión de las redes ferroviarias. Así, se ha renunciado a introducir competencia en las redes ferroviarias frente al modelo de liberalización de otros sectores como el postal o el de las telecomunicaciones.

    La apertura a la competencia se ha limitado, pues, a la prestación de los servicios de transporte ferroviario. La apertura está siendo gradual. Se partió del transporte internacional de mercancías, para pasar después al transporte nacional de mercancías y sólo en una última fase se llegará al transporte de viajeros.

    La competencia en los mercados de transportes ferroviarios depende en gran medida de las condiciones de acceso a la red ferroviaria gestionada por el monopolista. La inexistencia de competencia ha exigido la definición de un régimen regulatorio sustitutivo que limite el riesgo de abuso por parte del monopolista.

    La primera medida de este régimen ha sido imponer la desintegración vertical del administrador de infraestructuras prohibiéndole la prestación de servicios de transporte. Si el monopolista admi-Page 132nistrador de la red prestase también servicios de transporte tendría incentivos para facilitarse el acceso a la red en condiciones, tanto económicas como técnicas, mejores que al resto de competidores. Como consecuencia, la posición monopolística en el mercado de la red se extendería aguas abajo a los mercados de transporte, excluyendo la competencia en todo el...

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