La regulación del acceso especial a la red postal pública

Autor:Juan José Montero Pascual
Páginas:91-114
RESUMEN

I. ACCESO A LA RED POSTAL PÚBLICA. II. CONCEPTO Y MODALIDADES DE ACCESO ESPECIAL. III. LA REGULACIÓN ESPAÑOLA. IV. MODELOS DE REGULACIÓN DEL ACCESO ESPECIAL. V. CONCLUSIONES.

 
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  1. ACCESO A LA RED POSTAL PÚBLICA

    1. LA RED POSTAL PÚBLICA

      El artículo 23.2 de la Ley 24/19981 (en adelante Ley Postal) define la red postal pública como el conjunto de los medios de todo orden empleados por el operador al que se encomienda la prestación del servicio postal universal (Correos y Telégrafos)2, que permiten al mismo la prestación de todos los servicios englobados en la cadena de valor que conforma el servicio postal, desde la recogida hasta la entrega3 de los envíos postales amparados por una obligación de servicio universal4.

      El calificativo de pública que se atribuye a la mayor parte de la red postal de Correos y Telégrafos no deriva de la titularidad patrimonial de los activos que conforman la red5. Por el contrario, el calificativo de pública deriva de la obligación que pesa sobre Correos y Telégrafos de poner la red a disposición de todo aquel que desee hacer uso de la misma, a disposición del público6.

      Esta acepción del término «público», quizás alejado de nuestra tradición jurídica, proviene directamente de la Directiva 97/67/CE (en adelante Directiva Postal)7. La Directiva Postal, a su vez, bebe de la tradición anglosajona de los «common carriers».

      Ya en la Inglaterra medieval los denominados «common carriers» o prestadores profesionales de servicios de transporte tenían entre sus obligaciones la de prestar sus servicios a la generalidad, al público, sin poder negar la prestación de su servicio al que lo solicitase. Esta obligación se basaba en «haber hecho profesión de un comercio necesario para el bien común»8. Este precedente fue retomado por los Tribunales norteamericanos en el siglo XIX para ordenar las actividades de transporte surgidas al albur de la revolución industrial (canales, ferrocarriles, electricidad, gas, telecomunicaciones, etc.). Así, los nuevos «common carriers», y en especial los operadores de telecomunicaciones, heredaron la obligación de prestar sus servicios a todo el que lo solicitase, al público9. El régimen americano del «common carrier» de telecomunicaciones fue en parte transplantado a Europa a través de las directivas de telecomunicaciones, que contemplaba la existencia de redes públicas de telecomunicaciones, y de las directivas de telecomunicaciones, el concepto de red pública pasó a la Directiva Postal.

    2. EL ACCESO A LA RED POSTAL PÚBLICA

      Como hemos apuntado, la red postal pública se caracteriza precisamente por la obligación que pesa sobre su gestor de permitir el acceso a la misma, esto es su uso, a todas las personas que lo soliciten.

      La Legislación en materia postal define con detalle las condiciones de acceso a la red por parte de los usuarios finales. En primer lugar, el operador al que se encomienda la prestación del servicio postal universal no podrá denegar la entrega que se efectúe mediante depósito de los envíos en la forma que reglamentariamente se determine, siempre que se satisfaga la tarifa o precio correspondiente (art. 16.2.a) de la Ley Postal). Las condiciones de entrega se definen con precisión en los artículo 29 y siguientes del Reglamento Postal. En segundo lugar, Correos tiene la obligación de prestar el servicio universal de acuerdo con los principios de objetividad, transparencia, neutralidad y no discriminación (artículos 6 y 25.3 de la Ley Postal).

    3. ACCESO A LA RED POR COMPETIDORES

      Mayores problemas plantea el acceso a la red postal pública por parte de otros operadores postales. La progresiva eliminación de los derechos exclusivos de Correos y Telégrafos permite la prestación de servicios postales en régimen de competencia en un número creciente de segmentos del mercado postal10. Así, sin ánimo de exhaustividad, hoy en día existe competencia en los segmentos de correo urbano, correo urgente, publicidad directa, envío de libros, revistas y publicaciones en general y en los segmentos de correo interurbano y transfronterizo para envíos de más de 100 gramos o de peso inferior, pero precio tres veces superior al correspondiente a los envíos ordinarios de la primera escala de peso de la categoría normalizada más rápida, fijado para el operador encargado de la prestación del servicio postal universal (artículo 18 de la Ley Postal, tal y como ha sido modificado por la Ley 53/2002).

      Los nuevos operadores postales se enfrentan a decisivas barreras de entrada y en particular a la ventaja competitiva de la que disfruta el tradicional monopolista fruto de siglos de monopolio, vigente hasta hoy en día en determinados segmentos. El tradicional monopolista se beneficia de las economías de escala derivadas de su tamaño. En un sector como el postal, son muy relevantes los costes fijos generados por el establecimiento y mantenimiento de la red. Estos costes son en gran medida independientes del tráfico que fluye por la red. Por ejemplo, el coste de una oficina postal es similar se gestione la práctica totalidad del correo generado en su entorno o se gestione una pequeña fracción del mismo. Dado que estos costes hay que asignarlos a cada envío individual, cuantos más envíos haya, menor será el coste por envío.

      Las economías de escala son innegables en la mayor parte de los segmentos verticales en los que se articula el envío postal. No obstante, en los segmentos de recogida, tratamiento, curso y transporte parece que las economías de escala se agotan alcanzado cierto volumen, por lo que los operadores alternativos al monopolista, alcanzado dicho volumen, pueden competir en condiciones de igualdad.

      Más delicado es el segmento de la distribución. La capilaridad de la red de distribución y los elevados costes que genera la misma, en especial en zonas rurales poco pobladas, suponen un serio obstáculo para la competencia. La experiencia española demuestra que los operadores alternativos pueden establecer redes de distribución en las zonas urbanas. Más dificultades existen en zonas con menor densidad de población. Finalmente, parece claro que en las zonas rurales menos pobladas difícilmente podrá duplicarse la red del monopolista.

      El acceso a la red del monopolista por parte de los competidores facilita la competencia efectiva en el sector. Sea para acceder a zonas en las que es imposible crear red propia, sea para acceder al mercado con cobertura nacional desde el primer momento para paulatinamente ir desarrollando red propia donde resulte posible o deseable, el acceso a la red postal pública reduce las barreras de entrada al mercado.

  2. CONCEPTO Y MODALIDADES DE ACCESO ESPECIAL

    1. EL CONCEPTO DE ACCESO ESPECIAL

      La normativa sectorial, en concreto la Directiva Postal en su artículo 1, define los puntos de acceso como «las instalaciones físicas, incluidos en especial los buzones, a disposición del público tanto en la vía pública como en los locales del proveedor del servicio universal, donde los clientes pueden depositar envíos postales en la red postal pública».

      Cuando el punto de acceso a la red postal difiere del habitual puesto a disposición de cualquier usuario final, nos encontramos ante un acceso especial. Este término no aparece de forma explícita en la normativa postal, pero si en la normativa de telecomunicaciones, en la que se define acceso especial como «el que se lleva a cabo en puntos distintos de los de terminación ofrecidos, con carácter general a los usuarios finales»11.

      El acceso especial a la red postal pública por parte de los operadores alternativos supone la puesta a disposición de los mismos de recursos o servicios del tradicional monopolista a fin de que los operadores alternativos puedan prestar sus propios servicios.

      Es evidente que los operadores alternativos requieren un acceso a la red postal pública en condiciones especiales. Por una parte, el punto de acceso físico a la red será diferente, pues se requiere el acceso en puntos intermedios de la red y no en los buzones habituales (que por otra parte, podrían verse desbordados su un competidor depositase varias sacas en uno de ellos). Por otra parte, las condiciones de acceso, tanto de precio como de calidad, también han de ser diferentes. Si un operador alternativo proporciona los envíos ya clasificados por destino, por peso y tamaño y carácter del envío (urgente, certificado, etc.) es evidente que el precio del servicio debería ser menor, ya que el monopolista se evita incurrir en los costes generados por la clasificación de los envíos.

    2. MODALIDADES DE ACCESO ESPECIAL

      Es evidente que pueden existir tantas modalidades de acceso a la red como puntos de acceso y condiciones son posibles. No obstante, es posible identificar dos variantes sujetas a condicionantes y objetivos sustancialmente diferentes: el acceso «aguas arriba» y el acceso «aguas abajo».

      El acceso «aguas arriba» (del inglés upstream access) se caracteriza por producirse en un estadio inicial de la cadena de valor del envío postal. Fundamentalmente es el acceso especial requerido por empresas especializadas en la recogida, tratamiento y clasificación de los envíos que, no obstante, no participan en el transporte y distribución de los mismos.

      En los últimos años han venido proliferando lo que se denominado «empresas preparadoras». Estas empresas se encargan de imprimir, ensobrar envíos masivos, fundamentalmente para grandes clientes (facturas, publicidad directa, etc.), para entregarlos al monopolista para su transporte, distribución y entrega al destinatario. En sentido estricto, la mayor parte de la labor de estas empresas no puede ser calificada de servicio postal (así la impresión y el ensobrado). No obstante, la opción de depositar estos envíos en los puntos de acceso habitual pagando el precio habitual, no parece razonable. Más razonable parece que se establezca un mecanismo de recepción de los envíos directamente en las centrales de Correos (sustituyendo así el segmento de recogida, este sí un servicio postal de acuerdo con la definición de la Ley Postal) y que, dado que no plantea mayores dificultades, los envíos sean recibidos por Correos ya clasificados (otro servicio postal de acuerdo con...

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