Nuevas reglas en la protección por desempleo para facilitar el emprendimiento

AutorJuan Carlos Álvarez Cortés/Nieves Rico Bueno
Páginas131-151

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1. Introducción: la protección por desempleo como instrumento de política de empleo

La política1 de lucha contra el paro tiene dos vertientes que, aunque claramente diferenciadas, necesariamente se interconectan, de un lado, el establecimiento de políticas activas de empleo con el fin de establecer medios oportunos que faciliten el acceso al mercado de trabajo de las personas desocupadas y, de otro lado, la adopción de políticas pasivas de desempleo por las que se concedan prestaciones por desempleo que sirvan como medio de sustento durante dicha situación.

La conexión entre las políticas activas y pasivas, y la necesidad de coordinación de ambas, es algo que el Convenio nº 168 de la OIT sobre el fomento del empleo y la protección por desempleo venía predicando desde hace algún tiempo, cosa que, a nivel nacional realizó desde la Ley 51/1980 Básica de Empleo y, en la actualidad, por el art. 27 de la Ley 56/2003 de Empleo. Los sistemas de protección por desempleo han de contribuir al fomento del pleno empleo y ello porque el diseño del Estado de Bienestar exige, para su salud, situaciones de pleno empleo, al haber utilizado sistemas de reparto en sus sistemas de pensiones. La actuación de los sistemas de protección por desempleo en tales casos lo sería para las situaciones de paro friccional y de rotación de la mano de obra, cosa que no ha ocurrido en las últimas décadas que se han caracterizado por todo lo contrario a causa de las consecuencias del cambio tecnológico y de las políticas de flexibilidad.

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Aún así nos encontramos en una situación compleja ya que la protección por desempleo, como parte esencial del llamado Estado de Bienestar, ha de cumplir una serie de condiciones para que pueda conjugarse con las políticas de empleo. Desde una primera perspectiva, la protección por desempleo funciona como medida auxiliar a las políticas de reestructuración del sistema productivo y ajuste empresarial, facilitando la reorganización empresarial bien en situaciones de crisis o de necesidad de convertir a las empresas para mejorar su competitividad con el exterior en un mercado cada vez más globalizado. De hecho, en el sistema español de Seguridad Social se observan prestaciones por desempleo que traen su causa en extinciones por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción de las empresas y planes de prejubilación que, a veces, engarzan, con subsidios por desempleo para personas de edad madura con el fin de terminar jubilando a los trabajadores tras una larga percepción de prestaciones de la Seguridad Social. Y es que con tales medidas que permiten “aliviar” plantillas, se salvan empresas de su más que seguro cierre y se consigue una mayor competitividad que las harán aptas para poder incorporar en un futuro nuevos trabajadores a sus filas.

Desde otra perspectiva, las tensiones entre la necesidad de expandir el sistema de protección social a las cada vez más comunes situaciones de necesidad provocadas por el desempleo o exclusión del mercado de trabajo y la también necesaria contención del gasto hacen que se exija a los beneficiarios que la protección dispensada no sea a causa de su voluntad de salir del mercado de trabajo (salvo excepciones justificadas) y su compromiso para reincorporarse al mercado de trabajo. Se ha dicho que como “incentivo” a la búsqueda de empleo las prestaciones no han de ser ni abundantes ni duraderas2. Por decirlo de otro modo, el interés del desempleado por encontrar un empleo, se cree, es inversamente proporcional a la tasa de sustitución de las rentas dejadas de percibir y/o, en su caso, al período de percepción de las prestaciones por desempleo. Esto justifica en cierto modo la reducción de la protección social a cambio de destinar los fondos para la protección del desempleo a financiar políticas de creación o fomento del empleo (además, de la formación profesional, autoempleo, abaratamiento de costes empresariales en contratación de grupos de difícil inclusión en el mercado de trabajo, compatibilización de subsidios de desempleo con trabajo por cuenta ajena en los supuestos de trabajadores madu-

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ros o de sustitución de trabajadores en formación e incluso ayudas destinadas a procurar la movilidad geográfica de los trabajadores).

Con todo ello puede observarse claramente que la protección por desempleo se dirige a los que, aún saliendo involuntariamente del mercado de trabajo, tienen interés en volver a reincorporarse al mismo. E incluso puede tener, en su vertiente de política activa de empleo, el objetivo finalista de promocionar el acceso al trabajo autónomo, a través del autoempleo individual o social.

Los altos índices de desempleo juvenil en España han supuesto, a sugerencia de la Unión Europea, el diseño de políticas para paliar esta terrible situación. De conformidad con ello, el vigente Programa Nacional de Reformas y al Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven 2013–2016, especialmente este segundo, han previsto la adopción de una batería de medidas con el objetivo de reducir el paro de los jóvenes, tanto fomentando su empleabilidad por cuenta ajena como por cuenta propia.

Centrándonos en el fomento del autoempleo, del trabajo por cuenta propia, del “espíritu empresarial” de los jóvenes, la Ley 11/2013, de 26 de julio, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo pone en práctica algunas de las medidas previstas en la Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven. Algunas ya han sido vistas anteriormente. Ahora nos vamos a centrar en una política llamada eufemísticamente en dicha Estrategia como “emprende con crédito” que comprenden, entre otras, la compatibilización de las prestaciones por desempleo con el inicio de una actividad por cuenta propia, la ampliación de las posibilidades de la aplicación de la capitalización por desempleo para el ejercicio de una actividad emprendedora y otras medidas para la mejora de la financiación; la mejora llamada “emprende con red” que supone una protección adicional a los autónomos para facilitarles el acceso a la protección por desempleo reanudando el cobro de dicha prestación si se produce la baja en la situación de trabajador autónomo antes del quinto año de actividad; y, finalmente, la política de “emprendimiento colectivo” como comienzo de la economía social para los desempleados menores de 30 años.

Estas diversas medidas tienen su origen, quizás, en la creencia por parte del Gobierno, de que se carece de una cultura del “emprendimiento” en el sentido de falta de vocación para crear proyectos empresariales que ha de desarrollarse entre la población y también, de otro lado, en la necesidad de prestar ayuda a este colectivo para poder iniciar

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el proyecto empresarial e incluso, una vez iniciado el negocio, para afrontar los distintos problemas que puedan padecerse en la gestión empresarial. Con todo ello, pretende conseguirse fomentar el espíritu empresarial3.

En lo que respecta al emprendimiento, encontramos las medidas contempladas en el Título I de la misma, donde se recogen una serie de reformas encaminadas a favorecer el autoempleo como medio para combatir el desempleo. Dichas medidas están recogidas en el Capítulo I y II de este Título, con el fin, como versa en su exposición de motivos, de fomentar el emprendimiento y el trabajo por cuenta propia, eso sí, entre jóvenes de 16 a 29 años.

De conformidad con ello, y por lo que se refiere al objeto de este trabajo, la Ley 11/2013, en sus artículos 2 a 5, modifica las reglas de la protección por desempleo con un triple objetivo: la posibilidad de compatibilizar la prestación por desempleo con el trabajo por cuenta propia cuando lo establezca un Programa de Fomento del Empleo y la compatibilidad del disfrute de la prestación por desempleo de los menores de 30 años con el inicio de una actividad por cuenta propia. Como segundo objetivo, ampliar las posibilidades para capitalizar las prestaciones por desempleo. Y, finalmente, se amplían las situaciones de suspensión y reanudación de las prestaciones por desempleo tras la realización de una actividad por cuenta propia.

2. Las nuevas reglas en la protección por desempleo para facilitar el emprendimiento

Así pues, los artículos 2 a 5 de la Ley 11/2013 se establecen con la intención de poner la protección por desempleo al servicio del emprendimiento de los jóvenes menores de 30 años con tres objetivos claros:

Colaborar en el sostenimiento del joven emprendedor durante los primeros meses del establecimiento como tal permitiendo seguir cobrando las prestaciones por desempleo al mismo tiempo que se emprende por cuenta propia.

Impulsar financieramente al trabajador desempleado joven que desea emprender permitiéndole capitalizar las prestaciones por desempleo, con más posibilidades que en la regulación precedente.

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Y, finalmente, crear un “red de seguridad” en caso de fracaso de la experiencia emprendedora de los jóvenes, ampliando las situaciones de suspensión y reanudación de las prestaciones por desempleo tras la realización de una actividad por cuenta propia.

2.1. La compatibilización de la prestación por desempleo con el trabajo autónomo

Tradicionalmente, la protección por desempleo lo ha sido para trabajadores que, pudiendo y queriendo trabajar, hubieran perdido un empleo.

Con el paso del tiempo en el ámbito de la protección por...

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