Actualidad y vigencia de la clasificación de los Reglamentos en ejecutivos e independientes

AutorFrancisco Toscano Gil
CargoProfesor Contratado. Doctor de Derecho Administrativo. Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Páginas1-23

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1. Planteamiento

Es un método recurrente en el estudio y la enseñanza del Derecho Administrativo la clasificación del reglamento desde diversos puntos de vista. Así, en atención a la esfera del ordenamiento jurídico en la que éste se sitúe, solemos distinguir entre reglamentos estatales, autonómicos o locales; según las relaciones del reglamento con la ley, suele diferenciarse entre reglamentos ejecutivos, independientes y de necesidad; y, finalmente, atendiendo a los efectos del reglamento, éstos reciben el calificativo de jurídicos o administrativos, o, con mayor precisión, puesto que tal terminología se encuentra ya superada, reglamentos con efectos ad extra y reglamentos con efectos ad intra2.

La clasificación de las instituciones en Derecho tiene, como en cualquier otra ciencia, una primera finalidad de corte claramente pedagógico o expositivo. Clasificando nos entendemos, reducimos la diversidad a la homogeneidad, al inducir elementos comunes, y facilitamos la explicación y comprensión de las instituciones jurídicas3. De esta forma, la clasificación se convierte en un recurso necesario en la enseñanza del Derecho. Aun siendo conscientes de que no existen cajones estancos, seguimos recurriendo a la construcción de clases y tipos, como elemento fundamental de la metodología docente en manuales y aulas universitarias. El reduccionismo a que ello conduce en la transmisión de conocimientos se combate llamando la atención sobre la extraordinaria diversidad que la realidad continuamente nos arroja a la cara. Si bien es cierto que las transformaciones que la enseñanza universitaria viene sufriendo en los últimos años, en el contexto del Plan Bolonia, no facilitan, precisamente, a pesar de las proclamas, esta tarea de construcción crítica, sino que más bien, al contrario, la dificultan, haciendo imposible huir de la simplificación y aportar matices a la enseñanza del Derecho4.

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Por otro lado, la clasificación de las instituciones tiene en Derecho una segunda finalidad, si cabe aún más importante que la anterior, consistente en poner de relieve el engarce de la institución con un régimen jurídico diferenciado, que permite extraer consecuencias jurídicas del encaje de ésta en una u otra categoría. De esta forma, la ubicación de una institución en un tipo determinado no es un mero prurito o capricho académico, sino que cobra sentido en la medida en que trae consigo alguna singularidad en el régimen jurídico propio de ésta. Así, ateniéndonos a las clasificaciones del reglamento, la consideración de éste como estatal, autonómico o local conlleva la aplicación de normas diferenciadas en la configuración de sus límites formales: competencia, procedimiento, e incluso jerarquía entre reglamentos. La clasificación del reglamento como ejecutivo hace preceptiva la petición del dictamen del órgano consultivo superior del Gobierno estatal o autonómico de que se trate, a diferencia del reglamento independiente, que no precisa de tal dictamen, por no requerirlo la ley. Cuando el reglamento tiene efectos ad extra, el trámite de audiencia a los ciudadanos se convierte en un trámite esencial del procedimiento de elaboración de estos, que decae en aquellos casos en que el reglamento es meramente interno u organizativo, por estar dotado sólo de efectos ad intra.

Por tanto, aunque esta tipología a que nos venimos refiriendo no tiene un reconocimiento legal expreso, por cuanto no son las leyes, sino la doctrina y la jurisprudencia quienes definen cuándo un reglamento responde a tal o cual tipo, ello no quiere decir que las leyes no reflejen las diversas realidades a que obedece la tipificación de los reglamentos. O, dicho de otro modo, la clasificación de los diversos tipos de reglamentos se convierte en una manera de explicar el régimen jurídico diferenciado a que responde la diversa caracterización de éstos. Lo que no garantiza, con todo, que con estas clasificaciones pueda cubrirse toda la riqueza que ofrece la realidad vigente.

De las tres clasificaciones del reglamento que se han expuesto en estas líneas, nos vamos a detener aquí en una de ellas, la que atiende a las relaciones de éste con la ley, centrándonos, más en concreto, en la distinción entre reglamentos ejecutivos e independientes5. Con ello, el propósito que se persigue en este trabajo es ni más ni menos que el de reflexionar sobre la actualidad y vigencia de esta clasificación en el Derecho Administrativo de nuestro tiempo, analizando los problemas que plantea, apuntando sus principales quiebras, y estableciendo criterios y propuestas que permitan avanzar en la reformulación de esta construcción. No se pretende otra cosa que aportar al

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debate científico algunas ideas que, sin pretensión agotadora, nos parece oportuno poner por escrito, para exponerlas a la crítica y la reflexión, con ocasión de la publicación del libro homenaje al profesor Enrique RIVERO YSERN, al que, desde aquí, nos adherimos.

2. Los criterios de diferenciación entre el reglamento ejecutivo y el independiente

Como es bien sabido, la ya tradicional distinción entre reglamentos ejecutivos y reglamentos independientes obedece a las relaciones de éste con la ley. Adoptando una formulación que es propia de la clasificación que se suele hacer de la costumbre, se distingue entre reglamentos secundum legem o ejecutivos y reglamentos praeter legem o independientes. Esta clasificación suele completarse con la referencia a los reglamentos de necesidad o contra legem, en la que no entraremos aquí para no desviarnos del objeto principal de este trabajo6.

Aunque se trata de una clasificación cuya vigencia se ha puesto en entredicho en los últimos tiempos, lo cierto es que, en nuestra opinión, sigue teniendo sentido, bien formulada y entendida, y partiendo de una depuración de los problemas terminológicos y conceptuales que plantea. En este punto, las consecuencias jurídicas que siguen asociándose a la tipificación del reglamento como ejecutivo o independiente denotan la actualidad y vigencia de esta distinción, que, además, sigue siendo bastante ilustrativa de una cierta realidad. Otra cosa es que esta realidad deba ser entendida conforme a nuevos parámetros, lo que se soluciona reformulando lo que debe entenderse por reglamento ejecutivo y por reglamento independiente7.

La diferencia entre un reglamento ejecutivo y un reglamento independiente se construye en base a dos criterios diferenciadores, que serán abordados de forma sucesiva y separada en estas páginas, a fin de poder analizar, separadamente, los problemas que cada uno de estos criterios plantea. No obstante, como suele suceder en estos casos, no es el recurso aislado a uno de ellos,

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sino la combinación de ambos criterios, lo que permite distinguir de forma más adecuada entre uno y otro tipo de reglamento. El primero de estos criterios se conoce como el del desarrollo o la ejecución legal, el segundo es el de la remisión o habilitación legal8.

2.1. El criterio del desarrollo legal

El criterio del desarrollo o de la ejecución legal constituye el primer factor de diferenciación entre el reglamento ejecutivo y el independiente, siendo el elemento de diferenciación que mejor se ajusta, en principio, a la literalidad y al sentido semántico de los adjetivos empleados para calificar a ambos tipos de reglamentos.

Conforme a este criterio, el reglamento ejecutivo sería aquel que desarrolla, completa o ejecuta una ley, mientras que el reglamento independiente no cumple tal función de ejecución o desarrollo legal, ya que no encuentra apoyo en una ley previa, regulando materias que no han sido cubiertas antes por el legislador.

En base a este criterio diferenciador se construye la principal diferencia de régimen jurídico que conlleva la clasificación de los reglamentos en ejecutivos e independientes. Esta diferencia consiste en que, tratándose de reglamentos ejecutivos, resulta preceptiva la petición del dictamen del Consejo de Estado, u órgano consultivo autonómico equivalente, para el caso de que el reglamento no sea estatal sino autonómico9. Siendo así que este dictamen cumple una función de control de legalidad, de contraste del proyecto de reglamento con la ley que desarrolla, es por ello que decimos que esta previsión encuentra su principal fundamento en esta concepción del reglamento ejecutivo10. Por esta razón, no tiene sentido la solicitud del dictamen en el caso de reglamentos independientes, en los que el contraste con la ley que se desarrolla no existe, por no existir la ley.

Como es sabido, la configuración del reglamento como ejecutivo entronca directamente con el nacimiento del Estado de Derecho, la proclamación del principio de legalidad y la construcción de la relaciones entre la ley y el regla-

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mento que resulta de éste, tras las revoluciones liberales de finales del siglo

XVIII11. La primacía de la ley y la subordinación del reglamento a ésta reservan al reglamento, reducto normativo del poder ejecutivo, un papel de colaboración con el poder legislativo. De esta forma, lo que al reglamento le queda es la función de completar o desarrollar aquello que el legislador, en base a un criterio técnico y de oportunidad política, decida que ha de ser competencia reglamentaria.

Por otra parte, la configuración del reglamento como independiente encuentra también un fundamento histórico, pero distinto, que conecta con la búsqueda en el siglo XIX por LORENZ VON STEIN, con fundamento en la afirmación del principio monárquico frente al principio democrático, de un ámbito de normación propio del Monarca, exento del poder normativo del Parlamento, lo que hoy día, con...

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