La 'regla de oro' de las finanzas públicas, ¿una tragicomedia a la francesa?

AutorAurélien Baudu
CargoProfesor titular de Derecho Público. Universidad de Lille 2
Páginas177-200

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En Francia, los aspavientos políticos en torno a la "regla de oro" de las finanzas públicas hacen pensar que estamos ante una auténtica obra teatral a la francesa compuesta por cambios políticos e imprevistos presupuestarios y financieros. La pregunta fundamental gira por tanto en torno al desenlace de la citada obra: ¿comedia francesa o tragedia griega? Solamente el futuro lo dirá. Aunque sea cierto que corresponden a dos fines muy distintos, lo "trágico" y lo "cómico" también pueden estar íntimamente mezclados a lo largo de toda la obra, la cual se transforma entonces en una especificidad muy francesa: la tragicomedia1. Por ello no es de extrañar que no exista lo "trágico" sin lo "cómico", ya que solamente hay que dar un paso para ir de lo uno a lo otro, de la risa a las lágrimas. La pieza de teatro que nos ocupa aquí procede sin duda de una alternancia entre ambos sentimientos: la situación presupuestaria y financiera de Francia tendería a suscitar un juicio grave, incluso dramático, y por ello "trágico", y el remedio que trata de aportar Francia con su "regla de oro" tendería a provocar una mirada más irónica y, por tanto, un tiempo algo "cómico"

Efectivamente, el marco presupuestario y financiero de Francia es grave, ya que el Estado se halla en situación de déficit público crónico desde mediados de la década de 1970. Durante estos últimos cuarenta años, la necesidad de financiación de las Administraciones públicas nunca ha bajado del 1,5% del producto interior bruto (PIB), nivel que se ha rebasado de manera sistemática desde hace diez años. El límite de déficit público del 3% del PIB resultante de los compromisos europeos de Francia2 no se ha respetado más que uno de cada dos años en la última década. Desde 2008, como subraya el economista Jacques Delpla3, la crisis económica y financiera ha llevado las finanzas públicas a una situación aún más crítica. En efecto, el déficit público alcanzó el 7% del PIB en 2010, es decir, más de 136.000 millones de euros, y la deuda pública debería terminar siendo superior al 87% del PIB en 2012. El resultado es que Francia se vea obligada a recurrir a los prestamistas internacionales para financiar sus déficits públicos, lo cual la hace depender de los mercados financieros y, por tanto, de las agencias de calificación, las cuales ostentan un temible poder de juicio y sanción al respecto. El cambio inesperado de la degradación de la nota soberana de Francia (triple AAA) constituye un buen ejemplo. Según el profesor Bouvier, "es la razón por la cual la introducción de una regla de oro en las Constituciones de los Estados podría ser una señal firme para los mercados económicos y financieros. Se trata de una medida jurídica deseable a la vez por motivos económicos y sociales que responde a necesidades estructurales y coyunturales, pero que puede resultar altamente simbólica porquese halla sometida a la voluntad política""4. Frente a esta constatación alarmante de las finanzas públicas francesas, puesta de relieve por el informe Pébereau desde el

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año 20055, la respuesta política y jurídica expresada por los gobernantes franceses se presta a la sonrisa, tanto por la complejidad de la construcción jurídica propuesta como por la lentitud de su concretización. Efectivamente, desde hace cinco años Francia ha conocido diversas peripecias en torno a la introducción de una eventual regla de oro en su Constitución...

El primer cambio inesperado tuvo lugar al día siguiente de las elecciones presidenciales francesas de 2007. Aquel año se lanzó una gran obra constitucional e institucional por iniciativa del Jefe de Estado6. En aquella ocasión, la inscripción en el mármol constitucional de una auténtica "regla de oro" de las finanzas públicas que limitase los déficits presupuestarios7 fue objeto de discusiones en el comité Balladur, encargado de formular propuestas de revisión de la Constitución de la V República8. No obstante, esta propuesta de regla de oro no fue retomada por el poder constituyente y se privilegió una vía no restrictiva9, en tanto que algunos diputados reclamaban una vía más virtuosa hacia una mayor ortodoxia presupuestaria en la Constitución10 que ya exigía la situación financiera del momento. Por otra parte, se podría haber alcanzado entonces un consenso político sobre la introducción de la citada regla en el texto constitucional. En lugar de eso, lo que queda de este primer acto es una ocasión perdida para las finanzas públicas francesas.

El segundo cambio inesperado tuvo lugar dos años más tarde. Habiéndose deteriorado de manera considerable el marco presupuestario y financiero de Francia y siendo limitado el plazo, con motivo de la conclusión de la primera conferencia nacional sobre el déficit el Presidente de la República declaró: "deseo que avancemos aún más y que Francia se dote de una regla de equilibrio para el conjunto de sus Administraciones públicas"". Se trata de un cambio radical en la postura del Presidente de la República sobre la regla de oro. Este último solicitó a Michel Camdessus, antiguo director general del FMI, la puesta en marcha de un grupo de trabajo que formulase propuestas con el fin de introducir una regla de equilibrio de las finanzas públicas en la Constitución francesa. Unos meses después, durante la segunda sesión de la con-

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ferencia nacional sobre el déficit, el Presidente de la República confirmó su cambio radical sobre esta regla: "el enderezamiento de las finanzas públicas no debe ser el compromiso de un gobierno, sino de la nación. Por ello, debe ser duradero y para ello se debe modificar la gobernanza de nuestras finanzas públicas. Por eso deseo que se ponga en marcha una reforma constitucional"12. Al hilo de las tareas de la comisión Camdes-sus, el Gobierno presentó en marzo de 2011 un proyecto de ley constitucional relativo al equilibrio de las finanzas públicas13. El texto prevé la puesta en funcionamiento de "leyes-marco de equilibrio de las finanzas públicas" que determinen, durante un tiempo mínimo de tres años, "las orientaciones plurianuales, las normas de evolución y las reglas de gestión de las finanzas públicas"14. El objetivo anunciado era el de equilibrar las cuentas públicas (Estado, Seguridad Social) fijando un techo de gasto para cada año de programación y un esfuerzo mínimo en relación con los ingresos bajo la vigilancia del Consejo Constitucional. Esta doctrina ha recibido numerosas críticas contrarias a este proyecto de revisión constitucional, ya que el texto propuesto no menciona claramente ningún objetivo en cifras de déficit público15. Pese a todo fue adoptado en la segunda lectura por el Senado, y por la Asamblea Nacional en la tercera, el 13 de julio de 2011. Solamente le faltaba al Presidente de la República someter el proyecto de revisión constitucional a referéndum o convocar al Congreso, reuniendo simultáneamente en Versalles a las dos asambleas para que se adoptase de manera definitiva el proyecto con una mayoría de tres quintas partes de los votos16. Con una minoría parlamentaria hostil a este proyecto de revisión constitucional y la imposibilidad de obtener la mayoría de tres quintas partes17, el Presidente de la República no ha emprendido ninguna de estas dos vías. El texto propuesto no tiene consenso político perdiéndose en este segundo acto una nueva ocasión para las finanzas públicas francesas.

Y con motivo del tercer cambio inesperado, la obra dio un viraje dramáticamente irónico. Durante el verano de 2011, al final de una reunión de trabajo con la canciller alemana, el Presidente de la República escogió un tercer acto que decidió representar en el ámbito europeo. Propuso que los Estados miembros de la zona euro adoptasen, antes de mediados de 2012, una "regla de oro" presupuestaria. Ahora bien, al final de la cumbre de la Unión Europea, celebrada los días 8 y 9 de diciembre de 2011 en Bruselas, el Consejo Europeo fue aún más lejos por esta vía previendo que cada Esta-

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do miembro deberá cerciorarse de que sus déficits estructurales, sin los intereses de la deuda, no sobrepasen el 0,5% del PIB18. Dicho con otras palabras, todos los Estados se deberán dotarse de esta "regla de oro" de las finanzas públicas, previéndose que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea quede a cargo de verificar que cada país transponga bien esta regla de oro a su propia Constitución o a un nivel equivalente. En caso de desviación se prevén mecanismos automáticos de corrección de las trayectorias presupuestarias. Aunque esta "regla de oro" europea, que debería figurar en el futuro tratado europeo, sea menos severa que la puesta en marcha por Alemania "que prevé limitar el déficit al 0,35% del PIB19- ¡es mucho más restrictiva que la reforma prevista por el Gobierno francés! Ironías del destino, el...

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