Los registros administrativos
| Autor | María Teresa Martínez Martínez |
| Cargo del Autor | Doctora en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid Profesora Titular de Derecho Mercantil |
| Páginas | 69-130 |
La inscripción en el Registro especial a cargo del Banco de España culmina, conforme a la legislación estatal, el proceso autorizatorio que hace posible que las Cajas puedan actuar en el tráfico como empresas crediticias 72. Esta afirmación se deduce hoy de los artículos 28, 43.1 y 43 bis.8 LDIEC. Conforme a ellos, se prohíbe el ejercicio de las actividades legalmente reservadasPage 70y el uso de las denominaciones propias de las entidades de crédito, a las personas físicas o jurídicas que no obtengan la preceptiva autorización ni se hallen inscritas en los correspondientes registros (artículo 28); la inscripción en los registros del Banco de España será indispensable para que las entidades de crédito puedan desarrollar sus actividades 73. Ello no obsta a que también se requiera a los mismos efectos la inscripción en los registros de la Comunidad Autónoma competente, como expresamente matiza el artículo 43 bis, 8.
Conforme al artículo 43.1, la autorización corresponde al Ministro de Economía y Hacienda, y la llevanza de los Registros, al Banco de España, que asume el control e inspección de todas las entidades de crédito (art. 43 bis.1). Todo ello sin perjuicio de las competencias que tengan atribuidas las Comunidades Autónomas y de lo que resulte de los convenios con ellas del Banco de España, a los que ya se refería la disposición adicional primera, 3, de la LORCA. Hemos visto que el Page 71ejercicio de la competencia autorizatoria, en cuanto acto de ejecución, ha sido asumido por las CCAA, aunque la propuesta de resolución sigue correspondiendo al Banco de España. La llevanza por éste de un Registro especial de Cajas de Ahorros, no fue cuestionada en tanto se entendió que no impedía el mantenimiento de Registros autonómicos paralelos ni interfería en sus efectos jurídicos. Lo que se ha cuestionado, como hemos visto [STC 96/1996, Antecedentes 1.h) y 11, FJ 13] es la atribución al Registro del Banco de España de efectos presuntamente constitutivos, deducidos del carácter de requisito indispensable para ejercer la actividad crediticia de la inscripción de la entidad.
La esencialidad de la inscripción en el Registro General de Cajas de Ahorro Popular, en cuanto acto-condición (vinculado a la autorización) para adquirir el status jurídico correspondiente a las Cajas de Ahorros como entidades de crédito, viene consagrada, como vimos en su momento, desde los años 20 del presente siglo por su legislación específica 74. Esta normativa, que dista de ofrecer un panorama claro y coherente, se compone básicamente, de tresPage 72disposiciones. La primera es el Real Decreto-Ley de 21 de noviembre de 1929, que en el sector de las normas que integran en estatuto especial para las Cajas generales de Ahorro popular, crea un Registro donde deben inscribirse para establecerse y funcionar 75 (art. 25). La vigencia de esta disposición, que en general no puede ponerse en duda 76, ha sido expresamente confirmada por la normativa contemporánea sobre creación de Cajas, precisamente en lo que se refiere a la creación del Registro especial, hoy a cargo del Banco de España (art. 3 del D 1838/1975) 77.
Page 73La segunda disposición relevante es el Estatuto de las Cajas Generales de Ahorro Popular, aprobado por Decreto de 14 de marzo de 1933. Las normas que dedica a la inscripción de las Cajas en el Registro especial (entonces, a cargo del Ministerio de Trabajo y Previsión) parece que pretenden sustituir a las del R. Decreto-Ley de 1929, reiterando a menudo expresiones que ya figuraban en éste y alterando aspectos importantes. La necesidad de un análisis conjunto de ambas disposiciones resulta indudable 78, pero no parece una tarea sencilla.
La tercera disposición es el Decreto 1838/1975, de 3 de julio, que en su artículo 3 clarifica los distintos momentos del proceso de intervención administrativa en la creación de nuevas Cajas, en una línea que no plantea problemas de ajuste con la trazada después, con carácter general para todas las entidades de crédito, por la LDIEC. Así, una vez concedida la autorización del Ministerio de Hacienda, con aprobación de los Estatutos, y cumplidos los requisitos que se señalan en el artículo siguiente (respecto al fondo de dotación y al aseguramiento de una gestión sana y prudente de la entidad ) 79, se otorgará la escrituraPage 74fundacional de la Entidad, que será presentada en el Banco de España, y comprobado por éste que la misma se ajusta a los términos de la autorización, se procederá a la inscripción de la nueva Caja en el Registro Especial.... Queda así aclarado que primero es la autorización y después el registro; sin que aquélla, que representa el momento esencial del control público sobre la creación de la entidad de crédito (otra cosa son los posibles efectos jurídicos de la inscripción) pueda quedar subsumida en la admisión en el Registro, que ofrece un mero carácter comprobatorio del cumplimiento por la entidad de los términos de la autorización administrativa.
El adecuado rango normativo del precepto que generaliza el principio del doble control -autorización e inscripción-, hoy contenido en la LDIEC, permite desechar las objeciones que plantearía en otro caso el cambio de significado del Registro, en el Estatuto de 1933 y en el Decreto 1838/1975, respecto al que tenía en el R. Decreto-Ley de 1929 80. La autorización como momento inicial -precedente al registro- de la intervención, en el que se proyectaPage 75 la valoración de la administración sobre la creación de nuevas Cajas, se instaura en el Estatuto de 1933, se consagra en el Decreto de 1975, y recibe amparo general en la LDIEC 81. A partir del Estatuto de 1933, la admisión en el Registro especial se hace depender de la comprobación del respeto a la legalidad y a los términos de la autorización administrativa.
De las normas que se ocupan de la autorización e inscripción de las Cajas de Ahorros, se deduce claramente el valor del registro como técnica administrativa, estrechamente vinculada a la autorización, paraPage 76efectuar un control inicial sobre la idoneidad de la proyectada Caja en cuanto empresa crediticia, control que se prolonga durante toda la vida de la entidad 82. La admisión en el Registro del Banco de España es un requisito ineludible para que la actuación financiera de las Cajas de Ahorros resulte legítima, y sin ella, no podrán dar comienzo a sus operaciones y disponer del fondo de dotación (art. 3 del Decreto 1838/1975). Las operaciones, desde luego, son las que corresponden a las actividades reservadas a las entidades de crédito (art. 28.1 LDIEC) y por tanto, a la actividad empresarial característica de las Cajas. La inscripción condiciona, además de la reserva de actividad (en los términos que especifica el artículo 28.2 de la citada Ley), la de denominación, aspecto éste que ya venía claramente establecido por el R. Decreto-Ley de 1929 (art. 21) y el Estatuto de 1933 (art. 17).
El Registro especial del Banco de España era el único registro de ámbito estatal en el que debían inscribirse las Cajas antes de 1990 83. Si a ello sumamosPage 77la necesidad de la inscripción para que las Cajas puedan establecerse y funcionar y para que sus modificaciones estatutarias tengan efecto (Estatuto de 1933, arts. 8 y 9), se entienden las afirmaciones que atribuyen a la inscripción en el Registro especial del Banco de España un carácter constitutivo 84.
Sin embargo, si descendemos un poco más a las normas que se ocupan de las consecuencias jurídico-privadas de la inscripción (y de la falta de inscripción) de las Cajas en el Registro especial, que es el contexto en el que hay que plantear la cuestión sobre el presumible carácter constitutivo, éste no resulta ninguna evidencia 85. Para empezar, habría que esclarecer el significado preciso de las nociones enPage 78juego, y en particular, el de las inscripciones registrales constitutivas, cuyo sentido -pese a la contundencia de la expresión- no está exento de problemas, en el contexto de los negocios aptos para inducir la personalidad jurídica 86. En este ámbito, los problemas aumentan cuando se pretenden trasladar las ideas sobre las inscripciones constitutivas, desde el terreno en el que más habitualmente se las ha manejado, el de la fundación de las sociedades de capital (anónima en particular), a la de personas jurídicas sin sustrato asociativo.
Desde la LSA de 1951 y la LSRL de 1953, la publicidad legal (a través de la inscripción en el RM) y como presupuesto de la misma, la titulación pública ha ofrecido un relieve constitutivo 87. La precisión de lo que este carácter significa, que ya no era pacífica en el Derecho anterior 88, se ha complicado por losPage 79equívocos y poco congruentes términos que emplea la vigente LSA para caracterizar y anudar efectos jurídicos a los diversos momentos del proceso fundacional (y en particular, a la escritura pública y a la inscripción en el RM) 89. Sin embargo, parece posible mantener el carácter...
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