Registro y Urbanismo: la posición de los adquirientes
| Autor | Manuel Espejo Lerdo de Tejada |
| Páginas | 963-1019 |
El motivo próximo de la reflexión que nos proponemos en estas páginas fue la publicación del Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, sobre Inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística. Y es que el contenido de la norma excita desde el primer momento la curiosidad. Véanse si no las primeras palabras de su Preámbulo: «Desde la Ley del Suelo y de Ordenación Urbana, de 12 de mayo de 1956, ha sido una aspiración permanente realizar una adecuada coordinación entre el Registro de la Propiedad y la acción administrativa urbanística que, no obstante, hasta la fecha, nunca había sido abordada de una forma global a pesar de los reiterados llamamientos legislativos sobre este punto». Esta pretensión no es de corto alcance, pues, además de venir a llenar un anhelo de más de cuatro décadas, abordaría de forma completa las cuestiones relativas a la indicada coordinación. A pesar de la autopostulada importancia del Reglamento es bueno precaverse desde el comienzo contra el deslumbramiento que pueden producir los excesos retóricos de este tipo de textos: ni la novedad es tanta, ni la afirmación de la «globalidad» de la regulación nos puede hacer pensar en que el Registro vaya a reflejar a partir de ahora el régimen urbanístico de las fincas 1. No obstante, el objetivo que perseguimos, ni es puramente exegético ni obedece al interés meramente ocasional de la publicación del texto normativo: partimos, con la mejor doctrina, de que el tema al que se refiere la citada norma tenía, aún antes de su publicación, y tiene, también tras ella, hondo calado 2.
Para un civilista el atractivo de la materia viene motivado, más que por ponderaciones retóricas, por la posición intermedia o fronteriza que ésta necesariamente ocupa en el ordenamiento, que la obliga a la coordinación en su seno de principios de tan distinta significación como son los registrales, máximos exponentes de la juridificación de las necesidades del tráfico sobre bienes inmuebles, y los del urbanismo, ámbito privilegiado para la cuidadosa atención a los intereses públicos. El texto reglamentario es consciente de esta especial ubicación sistemática de la realidad que regula, y en ningún momento pretende rehuir la confrontación de los principios contrapuestos, aunque también postule su necesaria coordinación; tal como lo proclama en el Preámbulo: «se ha dado entrada [en el Registro] a una gran información urbanística que en otro tiempo quedaba fuera de los libros registrales, pero sin desvirtuar el contenido y los efectos que son consustanciales al Registro de la Propiedad y, por otro, se ha desarrollado el mandato legal buscando soluciones que sin debilitar la acción pública sean, no obstante, respetuosas y coherentes con la normativa registral» 3.
Habremos de verlo, porque nuestro trabajo quiere centrarse en el tratamiento de las cuestiones suscitadas en este último párrafo; es decir, en el modo en que las normas urbanísticas y registrales abordan el entrelazamiento y coordinación de los principios que inspiran sus respectivas normas. No se debe buscar, pues, en estas páginas el tratamiento exhaustivo y sistemático de los problemas exegéticos que plantean o pueden plantear las normas vigentes, cuestión que ya está siendo objeto de atención por la doctrina especializada 4. Tampoco nos pretendemos ocupar con profundidad de la Legislación Urbanística sustantiva, porque, aunque las normas registrales presuponen su existencia, la dispersión legislativa del Urbanismo, sobre todo a partir de la sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997, aconseja no distraerse excesivamente en tareas que harían inabordable el trabajo y que probablemente sean innecesarias para nuestro propósito 5. Búsquese solamente en estas páginas un estudio sobre la concreta forma de encarnación de los principales principios hipotecarios en normas muy alejadas en su significado último de las que les permitieron alcanzar vida 6. De esta forma querríamos ofrecer una reflexión que termine por facilitar la interpretación normativa, de acuerdo con los grandes principios del sistema.
Una última precisión se impone: no creemos que en un trabajo como el presente debamos entrar en la polémica que rodea a los principios hipotecarios. Por encima de ella, estamos convencidos de la utilidad de los mismos, de su relevante significado en nuestro sistema hipotecario, y, sobre todo, del magnífico servicio que prestan para la cabal comprensión e interpretación de las normas 7.
Los problemas de que nos queremos ocupar requieren tener claro cuáles son las funciones de las que se pretende dotar al Registro para colaborar con el urbanismo. Sin embargo, esa claridad a veces se echa en falta en las interpretaciones al uso, en las que se implican cuestiones muy diferentes que es necesario distinguir.
En nuestra opinión el desenfoque más grave que puede existir en esta materia es el que proviene de invocar el auxilio del Registro cuando se advierte la escasa publicidad del sistema normativo urbanístico, o, cabría decir mejor, la dificultad de conocer en concreto el régimen aplicable a una determinada finca. La idea, por lo que conocemos, nació dentro de la doctrina urbanística, pero en la actualidad se ha extendido hacia los autores de derecho privado.
En efecto, un influyente y prestigioso autor, tras analizar, hace algo más de un cuarto de siglo, los problemas que ocasionaba el defectuoso sistema de publicidad formal y material de los Planes, concluyó así: «la enorme responsabilidad, la enorme gravedad que la Ley del Suelo vuelca sobre los planes, en cuanto que son ellos los que definen positivamente el contenido normal de la propiedad... exige darles un tratamiento congruente con esa importancia, asegurar sobre ellos un verdadero sistema de publicidad y seguridad (función en la que probablemente pueda corresponder un papel destacado a la institución del Registro de la Propiedad -aunque naturalmente al margen del sistema analítico o por fincas con que hoy está organizado-; conexión que parece inexcusable si, en efecto, el Registro ha de publicar, junto con las cargas de la propiedad inmueble, y aun antes que las mismas, su variable y casuístico contenido)» 8.
La propuesta del texto anterior está clara: teniendo en cuenta la singularidad del Plan como norma jurídica, que supone la particularización del contenido del derecho de propiedad en función del caso concreto 9, resulta tentador recurrir al Registro como cauce de publicidad de las limitaciones urbanísticas.
Por más que estos planteamientos no sean demasiado concretos, han influido en parte de la doctrina privatista que se ha hecho eco de la deficiente publicidad de los Planes e invocado el auxilio del Registro de la Propiedad para resolver este problema 10. Probablemente para allanar el camino a este tipo de «colaboración» del Registro con el Urbanismo, se ha gestado la idea de la publicidad noticia pura: un tipo de publicidad cuya eficacia es de mero anuncio o cortesía y, cuya omisión, por consiguiente, es irrelevante 11. Nosotros, con Chico Ortiz, no alcanzamos a ver la finalidad que se persigue con ello, ni la razón justificativa de esta modalidad de publicidad 12, porque nos parece que la idea de que el Registro tenga algún papel que cumplir en cuanto a la publicidad normativa de las especificaciones urbanísticas, no debe admitirse. Así lo pensamos porque se trataría en el fondo de resolver un problema que compete al Derecho Urbanístico de modo exclusivo: en efecto, garantizar la publicidad de sus requerimientos es una tarea importante y que no se puede desdeñar, pero en ella otras instancias que no sean las puramente publicitarias organizadas por la Administración no pueden ni deben colaborar. No se puede negar sinceridad a la propuesta doctrinal anterior: se trataría que el Registro de la Propiedad abandonara su configuración actual, pues se reconoce, con razón, que para la finalidad pretendida es totalmente inadecuada. Pero quizá se deba considerar que para conseguir esa finalidad no es bueno interferir en el funcionamiento de una institución que tiene sus funciones y reglas propias y que presta esenciales servicios en la vida jurídica 13. Y es que estamos convencidos de lo inadecuado del Registro para dotar a las normas urbanísticas de su publicidad específica: el Registro no ha nacido para esto, ni su configuración lo permite, basta pensar en el hecho de que el acceso al Registro es voluntario para demostrar que ninguna publicidad normativa puede edificarse sobre ese presupuesto; o baste pensar en los principios registrales de inoponibilidad o fe pública para comprender que el contenido de una norma jurídica no puede quedar supeditado en su eficacia a su reflejo en el Registro de la Propiedad.
Además, a la vista del régimen normativo concreto, no parece que el ordenamiento haya pretendido regular la publicidad normativa de las cargas urbanísticas a través del Registro, ni...
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