Las regiones en la nueva unión europea. El largo camino hacia una presencia directa de las regiones en la unión europea

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Autor	Enoch Albertí Rovira
Cargo	Catedrático de derecho constitucional de la Universidad de Barcelona
Páginas	177-206

[LAS REGIONES EN LA NUEVA UNIÓN

EUROPEA. EL LARGO CAMINO HACIA UNA

PRESENCIA DIRECTA DE LAS

REGIONES EN LA UNIÓN EUROPEA

Enoch Albertí Rovira

Catedrático de derecho constitucional

de la Universidad de Barcelona

Sumario

1. La presencia actual de las regiones en la Unión Europea

1. 1. Unión, estados compuestos y principio de autonomía institucional

No se discute hoy el hecho de que los miembros de la Unión Europea son los esta-

dos y que sobre ellos descansa la responsabilidad del proceso de integración. Y si bien

en algún momento pudieron tener algún predicamento otras concepciones,1hoy no

existen alternativas doctrinales serias (en el sentido de viables) a esta construcción.

Sin embargo, y obviando ahora el hecho de que esta afirmación encierra una

complejidad mayor de la que aparenta en cuanto a alguna de sus consecuencias,2la

cuestión se complica bastante más en los casos de los estados compuestos o complejos,

que basan su estructura constitucional interna en un doble nivel de gobierno, cada

Autonomies, núm. 29, noviembre de 2003, Barcelona.

I. La presencia actual de las regiones en la

Unión Europea

1.1 Unión, estados compuestos y principio

de autonomía institucional

1 .2 Los fundamentos constitucionales y co-

munitarios de la participación regional

en los asuntos europeos

1.3 Las regiones en la Unión Europea: una

participación a diversos niveles

1.4 La participación interna aún como meca-

nismo fundamental de participación

II. La irrupción de las regiones con poderes legis-

lativos en el debate sobre el futuro de la Unión

III. El debate sobre el papel de las regiones en la

Unión: cuestión europea o cuestión domésti-

ca de los estados

IV. La resolución (provisional) del debate sobre

las regiones en la Unión: las regiones en el

proyecto de Tratado constitucional de la

Convención

4.1 Un bajo e indirecto nivel de reconoci-

miento de las regiones en el Tratado

constitucional

4.2 La remisión básica de la participación

regional a la decisión interna de los es-

tados

4.3 La continuidad del Comité de las Regio-

nes como cauce fundamental de la parti-

cipación regional institucionalizada en la

vida de la Unión

V. A modo de conclusión: continuará...

1. Como la de la Europa de las regiones, o la de la Europa de los pueblos, desde las que se pro-

pugnaba, al menos en alguna de sus tendencias y manifestaciones, una construcción europea que no se

sustentara solo, ni principalmente, en los estados, sino en estas otras entidades, a veces de difícil deli-

mitación.

2. Vid. L-M. Díez Picazo, «¿Qué significa ser Estado dentro de la Unión Europea?», E. García de

Enterría (dir.) y R. Alonso García (subdir.), La encrucijada constitucional de la Unión Europea, Colegio

Libre de Eméritos, Civitas, Madrid, 2002, pág. 267 y ss.

uno de ellos con instituciones y poderes que disponen de naturaleza estatal, lo cual

ocurre en cinco estados de la actual Unión de 15.3Y resulta claro que en estos casos

no puede operar simplemente una ecuación que equipare Estado con poder central.

Ello es evidente, y así ha sido reconocido sin problemas, en la llamada fase des-

cendente del derecho comunitario europeo, esto es, respecto de la ejecución de las

normas comunitarias, que corresponderá en cada Estado a quien ostente la compe-

tencia interna.4La Unión, en este sentido, en virtud del principio de autonomía

institucional, no tiene nada que decir.5El principio de autonomía institucional sirve

así para garantizar que el equilibrio de poderes en el interior de cada estado no se

vea, al menos en principio, alterado por la Unión.

Sin embargo, la aplicación del mismo principio de autonomía institucional en

la fase ascendente, esto es, en el proceso de elaboración de las normas y las decisio-

nes comunitarias, provoca en cambio, y también al menos en principio, la altera-

ción de este mismo equilibrio interno. La neutralidad o la ceguera de la Unión frente

a las estructuras constitucionales internas de los estados miembros presenta aquí, en

esta segunda dimensión, un alto potencial de afectación de estas mismas estructu-

ras, con una considerable capacidad para modificarlas. No hay que olvidar que

quien forma parte del Consejo, principal instancia decisoria de la Comunidad, son

los gobiernos centrales de los estados miembros, y que éstos por tanto pasan a inter-

venir también en ámbitos y asuntos cuya competencia interna, antes de ser transfe-

rida a la Unión, correspondía a las entidades territoriales. Para éstas, la Unión supo-

ne enfrentarse a un doble proceso de centralización: a favor de la Unión, por una

parte, a causa de la transferencia de poderes propios a las instituciones comunitarias

(que afecta también a las instancias centrales de gobierno, en el ámbito de compe-

tencia que les corresponda), y a favor de los gobiernos centrales, por otra, ya que

son éstos quienes forman parte de la principal institución decisoria de la Unión,

que ejerce los poderes comunitarios transferidos.

La Unión es neutra o indiferente ante la realidad regional interna de algunos es-

tados, pero esta neutralidad presenta una ambivalencia que hay que tener presente.

Por ello, porque en el proceso de formación de las decisiones comunitarias, tal neu-

tralidad supone en realidad una alteración de los equilibrios constitucionales inter-

nos de los estados, esta indiferencia es mucho más difícil de mantener, y de hecho se

ha modulado y matizado notablemente en los últimos años, especialmente desde el

Tratado de Maastrich de 1992. A partir de ese momento, que supuso una verdadera

revolución institucional de las estructuras comunitarias tradicionales, la Comuni-

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3. Alemania, Austria, Bélgica, Italia y España, a los que deberían también sumarse, al menos

parcialmente, Portugal (Azores y Madeira), Finlandia (Islas Aaland) y el Reino Unido (Escocia), que

presentan una estructura de descentralización política no generalizada territorialmente.

4. En España, de manera explícita en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, desde la

Sentencia 252/1988, de 20 de diciembre, a la que le siguen muchas otras (STC 64/1991, 236/1991,

79/1992, 80/1993, 141/1993,102/1995, 67/1996, 45/2001 y 95/2001, entre otras). Este principio

general de no alteración del orden interno de distribución de competencias entre el Estado y las comu-

nidades autónomas no se encuentra sin embargo exento de algunas modulaciones, especialmente en el

ámbito de las subvenciones (por todas, STC 79/1992).

5. Reconocido expresamente por el Tribunal de Justicia, desde la Sentencia International Fruit

Company, de 15 de diciembre de 1971.

dad entreabrió sus puertas para dar paso a las regiones, aunque muy tímidamente y

con alcance muy limitado.

Antes de pasar a examinar cómo se manifiesta esta presencia de las regiones en

la Unión, es importante detenerse un momento en los fundamentos que justifican

esta presencia, pues en gran parte darán la medida en que deba producirse.

1.2. Los fundamentos constitucionales y comunitarios de la participación regional en

los asuntos europeos

Como se ha dicho ya, el proceso de integración europea implica un trasvase

de poderes de los estados hacia las instituciones comunitarias, mediante su atri-

bución por los tratados, de modo directo o por las vías de extensión competencial

que éstos prevén (cláusulas de los art. 308 TCE y, en otra medida, art. 95 TCE).

En un estado de estructura compuesta, estos poderes estatales transferidos pue-

den corresponder tanto a la instancia central de gobierno (política monetaria o

política comercial exterior, por ejemplo) como a las instancias territoriales (agri-

cultura, p. e.). Y, además, desde el ejercicio de algunas competencias comunita-

rias, que presentan una clara dimensión horizontal (como la relativa a la política

de la competencia, p. e.), también se pueden ver afectados los poderes que inter-

namente corresponden a las regiones, aun cuando no se hayan transferido for-

malmente a la Comunidad (así, p. e., actividades y servicios culturales —que

pueden incluir ciertos medios de comunicación— o servicios públicos locales).

El proceso de integración provoca así una alteración del equilibrio constitucional

interno del reparto de poderes, que debe restaurarse si no se desea que se produz-

ca una mutación que socave gravemente los fundamentos sobre los que asienta la

convivencia política de la comunidad, expresada en las reglas constitucionales de

cada estado.

Este reequilibrio necesario se ha planteado tradicionalmente en términos de

participación de las regiones en las decisiones estatales que versen sobre el ámbito

de poderes que internamente les correspondían antes de ser asignadas a la Unión, o

que condicionen o afecten gravemente las que aún retienen. Se trata de compensar

la pérdida de capacidad de decisión y actuación autónoma e individual por una

cuota de participación en los procesos de decisión en aquellas materias y sectores

que se han situado ya bajo la órbita comunitaria.6La participación es así el contra-

peso con el que se pretende equilibrar la pérdida de poderes individuales por parte

de las regiones y la doble presión centralizadora que ejerce el propio proceso de in-

tegración europea, y que deriva, como se ha dicho, no solo del trasvase de poderes al

nuevo centro que constituyen las instituciones comunitarias, sino también del he-

cho de que es el gobierno central quien forma parte de las instituciones que ejercen

estos poderes transferidos, y muy especialmente del Consejo.

Enoch Albertí Rovira, Las regiones en la nueva Unión Europea ... 179

6. Sobre la idea de participación como compensación, por todos, en España, A. López Casti-

llo, «Creación y aplicación del Derecho Comunitario europeo», Revista Española de Derecho Consti-

tucional, 12, 1992, pág. 111 a 151, y E. Roig Moles, Las comunidades autónomas y la posición espa-

ñola en los asuntos europeos, Tirant lo Blanch-Institut d'Estudis Autonòmics, Valencia, 2002, esp.

pág. 80 y ss.

Es importante señalar que esta participación no se presenta simplemente en

términos de cooperación, ni menos aún como un prudente principio político de

buen gobierno, aunque sea también estas dos cosas, sino propiamente como un

principio constitucional, que deriva directamente de la necesidad de preservar el

equilibrio constitucional de reparto de poderes ante las transformaciones de hecho

que ha originado el proceso de integración europea. Aun cuando no podamos dete-

nernos en ello, la afirmación del principio de participación efectiva como un prin-

cipio constitucional tiene importantes consecuencias en orden a su exigibilidad y

también a su traducción operativa, que nadie puede pasar por alto.

En España, la consideración de la participación regional en los asuntos europeos

como principio constitucional no es aún muy habitual,7pero en cambio ésta es la

perspectiva que han adoptado de forma inequívoca el resto de estados compuestos

miembros de la Unión, que han reformado sus textos constitucionales para anclar de

forma expresa el principio en los mismos y para establecer al máximo nivel normativo

el diseño básico de las vías por las que debe transcurrir. Así ha sucedido en Alemania,

que reformó la Ley Fundamental en 1992 para disponer expresamente la participa-

ción de los Länder en los asuntos europeos a través del Bundesrat (art. 23); en Austria,

que modificó igualmente su Constitución en 1994, con anterioridad a su propio in-

greso en la Unión, para prever los mecanismos de participación de los Länder (nuevos

art. 23c, 23d y 23e); en Bélgica, donde el anclaje constitucional de la participación re-

gional en los asuntos europeos y la configuración del mecanismo que se pone a su dis-

posición, a pesar de no estar previsto de forma expresa en la Constitución, viene dado

por el paralelismo que se establece entre competencias internas y competencias inter-

nacionales (art. 167); y, en fin, incluso en Italia, que mediante la reforma constitucio-

nal de 18 de octubre de 2001, ha introducido en el texto de su Constitución el princi-

pio de participación regional en los asuntos europeos (art. 117).

A esta justificación constitucional, y por tanto interna, de la participación re-

gional en los asuntos europeos cabe añadir aún otros motivos, derivados ahora del

propio sistema comunitario europeo. En primer lugar, la participación regional vie-

ne exigida, o al menos fomentada, por razones de eficacia en la aplicación de las po-

líticas comunitarias. Como se sabe, la Comunidad actúa en general a través de un

sistema de administración indirecta, por el cual sus políticas son ejecutadas normal-

mente por las administraciones de los estados. Y en los estados compuestos en mu-

chos casos (entre un 70 y un 80 por ciento de los programas comunitarios, según

estimación de la propia Comisión),8esta ejecución corresponde a las administracio-

nes regionales, en virtud de las reglas constitucionales de reparto de competencias.

Existe por tanto un evidente interés, especialmente de la Comisión, para contar con

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7. No lo era en absoluto a finales de los años ochenta, cuando la cuestión empezó a ser conside-

rada doctrinalmente, aunque puede decirse que va ganando terreno. Una sólida argumentación en

este sentido en E. Roig, op. cit., pág. 78 y ss., y pág. 86 y ss. La consideración de la participación regio-

nal como principio constitucional tiene además otra importante dimensión, como expresión del lími-

te constitucional que opone el principio autonómico al proceso de integración europea. Sobre esta

cuestión, especialmente, A. López Castillo, Constitución e integración, CEC, Madrid, 1996.

8. Recogida en el proyecto de Informe del Parlamento Europeo, Comisión de Asuntos Consti-

tucionales, sobre la delimitación de competencias entre la Unión Europea y los estados miembros,

2001/2024(INI), ponente Alain Lamassoure, de 6 de febrero de 2002.

una relación directa con las entidades regionales. Prueba de ello son las reflexiones y

las propuestas que en este sentido se contienen en el Libro Blanco de la Gobernan-

za,9de julio de 2001, y en diversos Informes del Parlamento Europeo, entre los que

destaca el Informe Lamassoure,10 aunque en su versión final se haya rebajado nota-

blemente el tono en este sentido, como se verá más adelante.

Y, en segundo lugar, no cabe despreciar el papel que las regiones pueden jugar a

favor de la integración europea, haciéndola avanzar mediante el estrechamiento de

las redes de cooperación y, en tanto que entidades muy próximas a los ciudadanos,

aportando dosis suplementarias de legitimidad democrática a un proceso que pre-

senta un déficit elevado de tan preciado bien. Este papel ha sido reconocido por la

propia Comisión, en el Libro Blanco sobre la Gobernanza, que destaca que la cons-

trucción europea se desarrolla no solo de forma vertical, sino también mediante re-

des horizontales que extienden la cooperación y hacen avanzar la integración. Por

estos motivos, involucrar a las regiones en el proceso de integración presenta venta-

jas evidentes desde el propio punto de vista comunitario.

1.3. Las regiones en la Unión Europea: una participación a diversos niveles

Todos los factores indicados, internos y comunitarios, han provocado un cierto

resquebrajamiento del tradicional principio de autonomía institucional, y han pro-

piciado una cierta presencia de las regiones en la Unión. Esta presencia puede ci-

frarse hasta ahora en al menos tres niveles diversos: (i) la participación en las delega-

ciones estatales en las instituciones comunitarias, especialmente el Consejo; (ii) la

participación colectiva en la Unión Europea, fundamentalmente mediante el Co-

mité de las Regiones; y (iii) la participación directa e individual de las regiones en

los procesos de decisión y actuación comunitaria. Sin embargo, creo que es necesa-

rio resaltar que la participación regional en los asuntos europeos continúa canali-

Enoch Albertí Rovira, Las regiones en la nueva Unión Europea ... 181

9. Libro Blanco de la Gobernanza, de 27 de julio de 2001, COM (2001) 428 final, que, en este

ámbito, se refiere fundamentalmente a la necesidad de realizar consultas previas a las regiones y a las

entidades locales antes de emprender ciertas iniciativas, y a los contratos tripartitos por objetivos (Co-

misión, estados, regiones) para la aplicación de las políticas comunitarias. vid. al respecto las Comuni-

caciones de la Comisión «Hacia una cultura reforzada de consulta y diálogo. Principios generales y

normas mínimas para la consulta de la Comisión a las partes interesadas» (COM(2202) 704 final, de

11 de diciembre de 2002), y «Un marco para los contratos y convenios tripartitos por objetivos entre

la Comunidad, los estados y las autoridades regionales y locales» (COM(2002) 709 final, de 11 de di-

ciembre de 2002).

10. Resolución del Parlamento Europeo sobre la delimitación de competencias entre la Unión

Europea y los estados miembros [P5 TAPROV (2002)0247], que indica que corresponde a los estados

«promover, en el marco de su ordenamiento constitucional, la adecuada participación de las regiones

en los procesos de toma de decisión y representación en los asuntos europeos de cada país [...]», cons-

tata «el papel creciente de las regiones y, a veces, otras colectividades territoriales desempeñan en la

aplicación de las políticas de la Unión, en particular allí donde existen regiones con competencias le-

gislativas» (reconociendo previamente, sin embargo, que «la organización territorial interna y el repar-

to de competencias dentro de cada estado miembro pertenecen exclusivamente al ámbito de decisión

nacional»), y «manifiesta, en consecuencia, el deseo de que la Unión se muestre abierta a las propues-

tas de los estados miembros tendentes a conseguir una mejor asociación de sus respectivas colectivida-

des territoriales en la preparación y, en su caso, la transposición de las normas europeas, dentro del res-

peto de las distintas constituciones nacionales[...]».

zándose hasta ahora, y creo que también en el futuro previsible, a través de los me-

canismos internos que permiten una intervención en la formación de la voluntad

de los estados respectivos. A ello se dedica el apartado 1.4.

(i) La participación en las delegaciones estatales en el Consejo

El Tratado de Maastrich, como se sabe, dio una nueva redacción al art. 203

TCE (art. 146 en aquel momento), que, sin alterar el sentido fundamental de la

participación gubernamental de los estados en el Consejo, introdujo una mayor fle-

xibilidad para permitir la presencia de miembros de los gobiernos regionales, con la

condición de que actuaran en representación del Estado y estuvieran facultados

para comprometer a su Gobierno (central).

Esta posibilidad ha sido recogida en diversos estados compuestos miembros de

la Unión, partiendo de la idea de que para hacer efectivo el principio de participa-

ción no basta con que las regiones intervengan en la formación de la voluntad inter-

na del Estado que después debe ser representada ante las instituciones comunita-

rias. En justa correspondencia con la idea de que el Estado, como parte de la Unión,

no puede identificarse sin más con el Gobierno central, se ha entendido también

que las regiones pueden estar presentes en las delegaciones estatales que van a pre-

sentar estas posiciones en Bruselas e, incluso, que pueden dirigirlas o asumir directa-

mente la representación del Estado. Ello es así como algo natural e inherente al pa-

pel que constitucionalmente corresponde a las regiones y de su calidad estatal.

Así ha sido entendido en Alemania y en Austria, donde sus Constituciones han

establecido explícitamente la participación de los Länder respectivos en las delegacio-

nes estatales que intervienen en el Consejo, llegando incluso a atribuirles la dirección

de las mismas.11 En el caso belga, las regiones y las comunidades han asumido incluso

la presidencia del Consejo, en nombre del Gobierno federal belga, durante el segundo

semestre de 2001, cuando el turno presidencial correspondió a este país.12 Y, en fin, el

Reino Unido ha permitido, incluso sin ninguna previsión legal no convencional al

respecto, la presencia de representantes de Escocia, Gales e Irlanda del Norte en cier-

tas formaciones sectoriales del Consejo que trataban asuntos de su competencia.13

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11. Art. 23.6 de la Ley Fundamental de Bonn: «Cuando en una cuestión esencial resulten afec-

tadas competencias legislativas exclusivas de los Länder, la Federación deberá encomendar a un repre-

sentante de éstos, designado para ello por el Bundesrat, el ejercicio de los derechos que corresponden a

la República Federal de Alemania como Estado miembro de la Unión Europea. [...]». Art. 23d.3 de la

Constitución de Austria: «Cuando una propuesta iniciada en el marco de la Unión Europea afecte

también a materias cuya legislación competa a los Länder, el Gobierno federal podrá transferir la par-

ticipación en la formación de la voluntad del Consejo de Ministros de la Unión Europea a un repre-

sentante nombrado por los propios Länder. [...]»

12. Consejos de Industria, Investigación, Cultura, Educación, Juventud, Turismo y Política Re-

gional. La presencia de las regiones y las comunidades, según los casos, no se prevé directamente en la

Constitución, sino en el Acuerdo de cooperación de 9 de marzo de 1994, que regula la participación

de estas entidades en el Consejo de Ministros de la Comunidad Europea.

13. Especialmente, consejos de Agricultura, Pesca, Medio Ambiente, Sanidad y Educación, has-

ta un total de 16 participaciones, entre los años 1999, en el que se inició esta práctica, y 2001, de las

que 13 corresponden a Escocia, a veces con las otras dos regiones. La participación regional en el Con-

sejo no se encuentra prevista en la Scotland Act, en contra de lo que proponía el Libro Blanco sobre la

descentralización en Escocia, de 1997, sino que atribuye al Estado la competencia sobre las relaciones

con la Unión Europea y sus instituciones (art. 7).

En España, sin embargo, la cuestión de la participación en las delegaciones es-

pañolas se presenta en términos mucho más difíciles y (políticamente) más com-

plejos. El Acuerdo de participación interna de noviembre de 1994, al que me refe-

riré más adelante, no realizó ninguna previsión al respecto, y se limitó a hacer una

referencia a la moción aprobada por el Pleno del Senado con ocasión del debate

sobre el Estado de las Autonomías de septiembre de 1994, celebrado en la Comi-

sión General de comunidades autónomas, que señalaba como objetivo «hacer fac-

tible que a partir de la práctica de la participación de las comunidades autónomas

en cada conferencia sectorial, se genere la experiencia necesaria para articular,

como elemento complementario de esta participación, la inclusión, cuando se

considere procedente, de representantes de las comunidades autónomas o de

expertos en la delegación española que acudan a debatir ante los organismos co-

munitarios sobre temas que incidan en competencias autonómicas».14 Esta previ-

sión, sin embargo, no ha tenido hasta el momento ningún desarrollo ni aplicación,

excepción hecha de la participación de representantes autonómicos en algunos

comités de la Comisión,15 en una experiencia que se califica unánimemente como

positiva, aunque tiene un alcance muy limitado.16

Pero la participación autonómica en las delegaciones estatales se ha quedado

por ahora ahí, sin que se hayan producido avances en la inclusión de representan-

tes autonómicos en el Consejo, como institución comunitaria en la que por exce-

lencia se encuentran representados los estados. En este sentido el Congreso de los

Diputados aprobó casi por unanimidad17 en 1998 una moción por la que se ins-

taba al Gobierno «para que en el marco de la Conferencia para Asuntos Relacio-

nados con las Comunidades Europeas, se inicie, mediante la inclusión en el or-

den del día de la próxima reunión plenaria del mes de junio, un proceso tendente

Enoch Albertí Rovira, Las regiones en la nueva Unión Europea ... 183

14. Moción aprobada en la sesión del Pleno del Senado de 28 de septiembre de 1994 (Diario de

Sesiones del Pleno del Senado, de 28 de septiembre de 1994). Posteriormente, el Congreso de los Di-

putados ha aprobado, por unanimidad, dos resoluciones en las que se insta al Gobierno «para que, en

el marco de la Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas, se inicie un

proceso tendente a establecer una fórmula que permita la presencia de un representante de las comuni-

dades autónomas en la delegación del Gobierno, en aquellas reuniones del Consejo de Ministros de la

Unión en las que se traten asuntos para los cuales tengan competencia exclusiva las comunidades autó-

nomas [...]». (Proposición no de ley aprobada por unanimidad en la Comisión Mixta para Asuntos de

la Unión Europea el día 4 de marzo de 1998, y moción, del mismo tenor, aprobada, también por una-

nimidad, por el Pleno del Congreso de los Diputados en su sesión del día 25 de marzo de 1998).

15. Inicialmente, en 55 comités, sobre los más de 200 existentes, que se acordó (y se produjo) en

1997, en el marco de los acuerdos de investidura del Sr. Aznar como presidente del Gobierno con

Convergència i Unió y Coalición Canaria. En 2002, la Conferencia para Asuntos Relacionados con la

Comunidad Europea depuró esta lista de comités, excluyendo los que habían dejado de funcionar y

refundiendo los que habían sido fusionados, y amplió la participación autonómica a 47 comités más,

con lo cual las comunidades autónomas están presentes, en el período 2002-2006, en 95 comités de la

Comisión, en el marco de la comitología.

16. Sobre la experiencia de participación de las comunidades autónomas en los comités de la

Comisión, vid. el seguimiento anual realizado por E. Roig, en Informe comunidades autónomas, Insti-

tuto de Derecho Público, Barcelona, y especialmente el del año 2001, pág. 529 y ss.

17. Moción aprobada el 10 de marzo de 1998, con 313 votos a favor, 1 en contra y 2 abstenciones

(BOCG, Congreso, serie D, n. 258, de 23 de marzo de 1998; vid. el debate en el Diario de Sesiones del

Congreso de los Diputados, año 1998, VI Legislatura, n. 140, de 10 de marzo de 1998, pág. 7383 y ss.).

a establecer una fórmula que permita la presencia de un representante de las co-

munidades autónomas en la delegación del Gobierno, en aquellas reuniones del

Consejo de Ministros de la Unión en las que se traten asuntos sobre los cuales

tengan competencia exclusiva las comunidades autónomas». Y con posterioridad

se han producido diversas propuestas, procedentes de varias comunidades autó-

nomas,18 e incluso en los últimos meses de 2001 pareció que se iba a lograr una

posición común de las Comunidades sobre la cuestión, que no estaba mal vista

además por el Gobierno central, que, finalmente, sin embargo, se opuso, con ra-

zones esencialmente políticas,19 arrastrando tras de sí algunas comunidades. El

acuerdo autonómico inicial no llegó así a formalizarse como tal, y la cuestión si-

gue por tanto pendiente. Y probablemente un poco más complicada que antes,

pues el Gobierno estatal ha vinculado la cuestión al concepto de soberanía en la

Constitución, que impide, a su juicio, que pueda establecerse una participación

autonómica sin «una previa reforma constitucional que haga posible el reconoci-

miento expreso de la facultad de representación del Estado en favor de las comu-

nidades autónomas en el ámbito de la Unión Europea».20 Para sostener este argu-

mento se traen a colación los casos de Alemania y de Austria (donde, como se ha

visto, la participación regional en las delegaciones estatales simplemente se ha an-

clado en la Constitución), sin tener en cuenta, a mi juicio, la distinta funcionali-

dad que pueden tener las previsiones constitucionales, que juegan a veces como

habilitación y otras como garantía.

(ii) La participación colectiva en la Unión Europea

Las regiones cuentan con un lugar en la arquitectura institucional de la Unión

Europea: el Comité de las Regiones, creado por el Tratado de Maastrich de 1992 a

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18. Proposición de Ley presentada por el Parlamento de la Comunidad de las Islas Baleares so-

bre participación autonómica en asuntos europeos (cuya toma en consideración fue rechazada por el

Pleno del Congreso de los Diputados en su sesión de 2 de octubre de 2001); «Posición negociadora de

Extremadura sobre participación de los gobiernos autonómicos en los Consejos de Ministros de la

Unión Europea», aportada por el Gobierno de Extremadura al Grupo de trabajo de la Conferencia de

Asuntos Europeos constituido a este efecto, en su reunión de 27 de noviembre de 2001, sobre la base

de la cual se articuló el acuerdo inicial de las comunidades autónomas, finalmente frustrado; y Propo-

sición de Ley presentada por el Parlamento de Cataluña al Congreso de los Diputados el día 19 de no-

viembre de 2002, sobre la participación de las comunidades autónomas en la formación de la posición

española en asuntos relacionados con la Unión Europea, pendiente del trámite de admisión en el mo-

mento de redactar estas líneas.

19. El largo listado de dificultades y obstáculos se encuentra expuesto en un documento titulado

«Cuestiones técnicas que plantea la participación de las comunidades autónomas en las formaciones

sectoriales del Consejo de Ministros de la Unión Europea», que se presentó en la sesión de 13 de di-

ciembre de 2001 de la Conferencia de Asuntos Europeos, destinada en principio a aprobar la posición

común de las comunidades autónomas sobre participación en el Consejo. En él, entre otros extremos,

se condiciona la posibilidad de participación autonómica ante las instituciones comunitarias a una

previa reforma constitucional, que la prevea expresamente, y a una reforma de la Ley del Gobierno y

de la Ley de organización y funcionamiento de la Administración general del Estado, que reconozcan

«rango ministerial» a los representantes autonómicos, de acuerdo, se dice, con el requisito establecido

en el art. 203 TCE.

20. Informe «Cuestiones técnicas que plantea la participación de las comunidades autónomas

en las formaciones sectoriales del Consejo de Ministros de la Unión Europea», pág. 10.

partir de una iniciativa hispano-germana.21 Sin embargo, el Comité tiene una com-

posición heterogénea, que mezcla representantes de regiones con poderes legislati-

vos, regiones administrativas y entidades locales; dispone de facultades meramente

consultivas; y no tiene acceso al TJCE para defender, en su caso, sus posiciones. Por

ello, no es una instancia adecuada para hacer presentes a las regiones con poderes le-

gislativos en los procesos de decisión y actuación comunitarios, para que éstas pue-

dan sostener ahí sus legítimos intereses, en ámbitos donde la competencia o la res-

ponsabilidad en el interior de sus respectivos estados les corresponde a ellas y no a la

instancia central de gobierno.22 En el actual proceso de debate sobre el futuro de

la Unión se han presentado diversas propuestas sobre una nueva configuración

de este organismo, que serán examinadas más adelante.

(iii) La participación directa e individual de las regiones en los procesos de decisión

y actuación comunitaria

También existen posibilidades de una participación regional a título individual

y de modo directo en los procesos de decisión y actuación comunitarios. Esta posi-

bilidad, sin embargo, es hoy muy restringida y se limita básicamente a la participa-

ción que pueda ofrecerse a las regiones en el proceso de elaboración de algunas ini-

ciativas y propuestas comunitarias, procesos en los que la Comisión puede

consultar a las entidades territoriales interesadas. A esta posibilidad de consulta y

diálogo directo, a la que después me referiré más extensamente, pues es uno de los

campos donde puede producirse una mayor participación regional y una de las

principales demandas de las regiones con poderes legislativos, debe unirse también

la ya casi tradicional intervención de las entidades regionales afectadas en los comi-

tés de seguimiento que se forman en torno a la política de desarrollo regional y co-

hesión territorial y social, a través de los cuales pueden participar en la programa-

ción de las ayudas y en la ejecución de los proyectos y programas en los que tales

ayudas se concretan, en un régimen de partenariado.

1. 4. La participación interna aún como mecanismo fundamental de participación

No cabe duda, sin embargo, de que hoy por hoy la intervención de las regio-

nes en los asuntos europeos se canaliza fundamentalmente a través de la partici-

pación que éstas puedan tener en los procesos internos de formación de la vo-

luntad de su respectivo estado. Y de que ello, en mi opinión, va a continuar

siendo así por bastante tiempo. Por este doble motivo conviene detenerse aquí

un poco más.

Enoch Albertí Rovira, Las regiones en la nueva Unión Europea ... 185

21. Sobre el proceso de gestación del nuevo órgano comunitario y de sus precedentes, como el

Consejo Consultivo de los entes regionales y locales, la Asamblea de las Regiones y el Congreso de Po-

deres Locales y Regionales de Europa, vid., entre las obras más recientes, M. Moreno Vázquez, Comité

de las Regiones y Unión Europea, Polo Europeo Jean Monnet de Valencia, Tirant lo Blanch, Valencia,

2001, esp. pág. 21 y ss.

22. Un examen detallado de la actuación del Comité en B. Vila, «El Comité de las Regiones», In-

forme comunidades autónomas, cit., 1994, y C. Pellisé, «El Comité de las Regiones», Informe comuni-

dades autónomas, años 1995 a 1999.

El principio de participación regional en los asuntos europeos mediante el cual

se intenta rehacer el equilibrio de la división territorial de poderes que resulta afec-

tada por la integración europea se ha pretendido hacer efectivo mediante el estable-

cimiento de mecanismos en el interior de cada estado que permitan una interven-

ción (de intensidad diversa y, en general, acorde con la distribución constitucional

interna de competencias) de las entidades regionales en aquellos asuntos que son de

su competencia o, más ampliamente, de su interés, y sobre los cuales el estado debe

formular una posición ante las instituciones comunitarias. Con el actual (y también

con el futuro) esquema institucional de la Unión, el Estado es aquí el Gobierno

central (con mayor o menor intervención del parlamento estatal) y la Comunidad

es fundamentalmente el Consejo (de Ministros, en la nueva denominación otorga-

da por la Convención Europea). Por tanto, se trata de establecer un mecanismo (ór-

ganos y procedimientos) que permita que las regiones estén presentes, con una de-

terminada capacidad, en el proceso de formación de las posiciones negociadoras

que el respectivo Gobierno central vaya a defender en el Consejo en aquellos ámbi-

tos que les afecten. Lo que implica que, además, tal mecanismo permita que las re-

giones puedan seguir la negociación de tal posición, hasta la toma de una decisión

final en la cuestión.

En efecto, la compensación por la pérdida de capacidad de decisión autónoma

y por la nueva presión centrípeta que erosiona la autonomía política de las regiones

se ha producido hasta ahora, invariablemente, en primer lugar y de forma principal

mediante el otorgamiento de cuotas de intervención en el proceso decisorio inter-

no. La medida de dicha cuota, así como la concreta forma que adopta varía de un

estado a otro. Pero, salvo en el caso belga, que se sustenta en el paralelismo constitu-

cional entre las competencias internas y las internacionales, el principio es el mis-

mo: cambio de capacidad autónoma por participación.

Éste es el principio, efectivamente, que opera, con rango constitucional, en

Alemania, Austria y, desde la ley constitucional de octubre de 2001, también en Ita-

lia. Y en su despliegue, en estos estados se han dispuesto mecanismos que, aunque

diversos y con distintos niveles de eficacia, tienden a permitir la intervención de las

regiones respectivas en la formación de la posición estatal.23 Y ésta también es la vía

que se ha seguido en España, aunque sin rango constitucional explícito, mediante

el Acuerdo de la Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Eu-

ropeas de 30 de noviembre de 1994, que adopta un modelo de participación de las

comunidades autónomas en los asuntos europeos que se basa, fundamentalmente,

en las conferencias sectoriales, como órganos de encuentro y de cooperación entre

el Estado y las comunidades autónomas en los diversos sectores en los que conflu-

AUTONOMIES · 29

186

23. En Alemania, fundamentalmente a través del Bundesrat; en Austria, a través de la llamada

Conferencia de Integración; en Italia, antes de la reforma constitucional de 18 de octubre de 2001, la

participación regional se articulaba a través de la denominada Conferencia Estado-Regiones. Sobre es-

tas experiencias de participación regional, vid. el amplio tratamiento realizado en P. Pérez Tremps

(coord.), M. A. Cabellos Espiérrez, E. Roig Moles, La participación europea y la acción exterior de las

comunidades autónomas, Marcial Pons - Institut d'Estudis Autonòmics, Barcelona, 1998, pág. 33-

175. Con un enfoque distinto, que examina la experiencia comparada en las distintas fases de partici-

pación, vid. E. Roig, op. cit.

yen competencias e intereses de ambas partes,24 a las que se añade una conferencia

específica para asuntos europeos, con funciones que debieran ser de impulso y cola-

boración general en este ámbito entre el Gobierno del Estado y los de las comuni-

dades autónomas.25

Sin embargo, el modelo instaurado en el Acuerdo de 1994 presenta problemas

para conseguir una participación efectiva de las comunidades autónomas en los

asuntos europeos. Algunos se refieren a su propio contenido,26 pero los de mayor

calado son los relativos a su desarrollo y aplicación, porque en la realidad fallan los

dos pilares sobre los que se sustenta el modelo: las conferencias sectoriales y la con-

certación entre comunidades autónomas. En relación a lo primero, el Acuerdo pre-

vé, en efecto, un procedimiento marco de participación, que debe ser desarrollado

por las conferencias sectoriales, en los distintos campos de la actividad pública. Sin

embargo, muy pocas conferencias han cumplido este compromiso.27 A ello hay que

añadir que el funcionamiento de las conferencias es heterogéneo e irregular, presen-

tando grandes diferencias entre ellas; que carecen de una estructura organizativa

que permita realizar con eficiencia las funciones de participación; y, además, que

interpretan de forma muy diversa su propio papel en este ámbito, concibiéndose al-

gunas de ellas como meros órganos de colaboración en este terreno. Hay que resal-

tar que éste no es un diagnóstico externo y meramente doctrinal, que acentúe el en-

foque crítico que cabe esperar de un análisis académico, sino que estos tres grandes

males, que invalidan de hecho la participación autonómica en la formación de las

posiciones europeas españolas, o al menos, le restan gran parte de su efectividad,

son reconocidos expresamente desde las propias instancias oficiales estatales.28

Y en relación con la concertación autonómica, que es condición indispensable

para la participación, toda vez que la posición a presentar ante las instituciones co-

munitarias debe ser unitaria, cabe señalar que prácticamente no existen mecanis-

mos de cooperación horizontal, entre las propias comunidades autónomas, o, al

Enoch Albertí Rovira, Las regiones en la nueva Unión Europea ... 187

24. Sobre el proceso, largo y complejo, que condujo a la adopción del Acuerdo, vid. especial-

mente E. Roig, op. cit., pág. 135 y ss. Esta obra analiza igualmente con detenimiento las modalidades

de participación que se derivan del Acuerdo. Sobre el mismo, con análisis diversos del modelo que ins-

taura, la bibliografía es ya bastante extensa. Entre las obras más recientes, vid. especialmente también

P. Pérez Tremps (coord.), M. A. Cabellos Espiérrez, E. Roig Moles, op. cit., esp. pág. 283 y ss.; AAVV,

La participación de las comunidades autónomas en los asuntos comunitarios europeos, MAP, Madrid,

1995; A. Pérez Calvo (coord.), La participación de las comunidades autónomas en las decisiones del Esta-

do, Tecnos, Instituto Navarro de Administración Pública, Madrid, 1997 Mª Antonia Arias Martínez,

Comunidades autónomas y elaboración del derecho comunitario europeo, IVAP, Oñati, 1998.

25. Conferencia para Asuntos Europeos, institucionalizada mediante la Ley 2/1997, de 13 de

marzo. Sobre la actividad de esta conferencia resulta de particular interés el seguimiento realizado por

E. Roig Molés, en Informe comunidades autónomas, anual, IDP, Marcial Pons, Barcelona.

26. Especialmente, en cuanto al grado de vinculación estatal a las posiciones adoptadas por las

comunidades autónomas en las distintas materias, según su régimen competencial.

27. Hasta finales de 2002, sólo tres conferencias, de las 25 existentes habían desarrollado el pro-

cedimiento marco (las de Agricultura y Desarrollo Rural, Pesca Marítima y el Consejo Interterritorial

del Sistema Nacional de la Salud).

28. Informe del Ministerio de Administraciones Públicas sobre el cumplimiento del Acuerdo de

participación interna de las comunidades autónomas en los asuntos comunitarios a través de las con-

ferencias sectoriales (VI Legislatura, 1996-2000), de 1 de marzo de 2000, accesible en la página web

del Ministerio.

menos, no existen con el grado de formalización e institucionalización que sería ne-

cesario para conseguir que las comunidades lleguen a posiciones comunes, que des-

pués deban ser, según los casos, aceptadas o negociadas con el Estado.

No es éste, sin duda, el lugar para proponer soluciones. Pero creo que éstas de-

ben abordar con decisión estos dos frentes de problemas y deben pasar, por tanto,

por establecer un órgano adecuado (o una red de órganos) con capacidad suficiente

para articular la intervención de las comunidades y su relación con el Estado, y por

establecer asimismo mecanismos adecuados para canalizar la relación entre las pro-

pias comunidades, con el objeto de facilitar la concertación de posiciones comunes.

Además, debería establecerse también un mecanismo eficaz de canalización de in-

formación, indispensable para permitir la participación en los asuntos europeos, y

las propias comunidades deberían adaptar sus estructuras organizativas internas y

sus procedimientos, incluidos los parlamentarios, para adecuarse a las particulares

exigencias de la actuación europea. Y en el contexto de este replanteamiento general

surge la cuestión del papel que pudiera desempeñar el Senado, aunque su actual

configuración le inhabilita para convertirse en la gran instancia que canalice la par-

ticipación autonómica en los asuntos europeos, al estilo del Bundesrat alemán. Y

surge igualmente la cuestión, por motivos intrínsecos y también por las dificultades

para establecer un sistema general de participación autonómica, de la posibilidad

de una participación bilateral que resulte efectiva, más allá de las inoperantes comi-

siones bilaterales establecidas hasta hoy, y que pueda encajar bien en el sistema ge-

neral. Todo ello es una cuestión de diseño institucional técnico, pero también, y so-

bre todo, de voluntad política, del Estado y de las comunidades, sin la cual es

imposible construir ningún sistema de participación.

2. La irrupción de las regiones con poderes legislativos en el debate sobre el

futuro de la Unión

La apertura comunitaria a las regiones que se ha producido desde 1992, aunque

tímida y limitadamente, junto a las limitaciones intrínsecas de la participación in-

terna, han propiciado que la cuestión regional se lleve más decididamente al propio

ámbito comunitario, desbordando el marco estatal doméstico en el que básicamen-

te se movía hasta la fecha. El proceso de reforma de la Unión abierto en Niza ha sig-

nificado una gran ocasión para replantear la cuestión regional en el ámbito comuni-

tario, ocasión que ha sido aprovechada por diversas instancias para formular

propuestas para tratar de hallar el papel que pueden desempeñar las entidades re-

gionales, especialmente las que disponen de autonomía política constitucional-

mente reconocida y, fruto de ello, de poderes legislativos, en el nuevo sistema co-

munitario, tanto en su arquitectura institucional como en sus procesos decisorios y

de actuación.

Las regiones europeas, especialmente las que disponen de poderes legislativos,

han expresado en diversos foros su voluntad de estar presentes en el debate en curso

sobre el futuro de la Unión Europea y de encontrar un lugar en la nueva estructura

de la Unión que nazca de este proceso de reforma. En especial, deben considerarse

AUTONOMIES · 29

188

las propuestas lanzadas desde la Conferencia de Presidentes de Regiones con Pode-

res Legislativos29 y la Conferencia de Asambleas Legislativas Regionales de la Unión

Europea (CALRE),30 a las que deben sumarse aquellas otras expresadas por algunas

regiones concretas, como Cataluña31 o los Länder alemanes.32

Como síntesis general de las demandas regionales pueden servir las formuladas

por la Conferencia de Presidentes de Regiones con Poderes Legislativos, que son al-

tamente expresivas de esta voluntad de presencia europea de las regiones, concre-

tándose en torno a diversos extremos:

1. Reconocimiento explícito en el preámbulo del Tratado constitucional del

respeto a la diversidad cultural y a la identidad nacional de los estados

miembros, que incluye a sus regiones; y reconocimiento, cuando proceda,

de la dimensión regional en las diversas partes del Tratado.

2. Previsión expresa de los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad,

con eficacia vinculante y con un reconocimiento explícito del escalón regio-

nal en el actual art. 5 TCE; y establecimiento de un mecanismo ex ante de

control de su aplicación, en el que pudieran intervenir las regiones con po-

deres legislativos. Expresamente se dice que la intervención del Comité de

las Regiones no sería suficiente.

3. Clarificación y simplificación del sistema de delimitación de las competencias

entre la Unión y los estados miembros, y de los instrumentos de actuación.

4. Aplicación generalizada (a escala interna de cada estado) de las posibilidades

que ofrece el art. 203 TCE en orden a la participación de las regiones en el Con-

sejo de Ministros. Más allá, debería asegurarse la implicación de las regiones, en

el interior de cada estado, en todas las decisiones europeas que les afecten.

5. Atribución de un estatus especial dentro de la Unión, que incluya los dere-

chos a:

Enoch Albertí Rovira, Las regiones en la nueva Unión Europea ... 189

29. La Conferencia de Presidentes de Regiones con Poderes Legislativos, en su tercera reunión (a la que

asistieron 40 presidentes regionales), celebrada en Florencia los días 14 y 15 de noviembre de 2002, en la línea

de lo ya acordado en la Declaración Política de las Regiones Constitucionales de Baviera, Cataluña, Escocia,

Flandes, Renania del Norte-Westfalia, Salzburgo y Valonia, de 28 de mayo de 2001, y en las reuniones primera

y segunda de la propia Conferencia (celebradas en Barcelona, el 24 de noviembre de 2000 y en Lieja, el 15 de

noviembre de 2001), adoptó una resolución por la que solicita a la Convención Europea que tenga en cuenta

sus propuestas, que se expresan en la misma resolución.

30. La Conferencia de Asambleas Legislativas Regionales de la Unión Europea (CALRE) en sus diversos

encuentros desde su constitución en Oviedo, los días 6 y 7 de octubre de 1997, ha venido insistiendo en la ne-

cesidad de otorgar un papel para las regiones y, dentro de ellas, para sus parlamentos, en el propio sistema co-

munitario, en los términos que se verán.

31. En Cataluña, la Convención catalana para el debate sobre el futuro de la Unión Europea aprobó un

documento final con 80 propuestas sobre las diversas cuestiones planteadas en el actual proceso de reforma de

la Unión (Conclusiones y propuestas de la Convención catalana para el debate sobre el futuro de la Unión Europea,

80 propuestas para una nueva Europa, enero de 2003).

32. Los Länder alemanes se han pronunciado expresamente en el debate sobre el futuro de la Unión me-

diante diversas resoluciones adoptadas en las sesiones de la Conferencia de ministros europeos (especialmente,

sus posiciones fundamentales se expresan en las adoptadas en los días 10 y 11 de octubre de 2001 y 5 y 6 de ju-

nio de 2002).

a. Ser consultadas por la Comisión cuando ésta formule propuestas que

afecten asuntos cuya competencia interna les corresponde

b. Participar en el procedimiento de control de los principios de subsidia-

riedad y de proporcionalidad

c. Acceder directamente al TJCE en caso de conflicto de competencias con

la Unión33

d. Incluir a los parlamentos regionales en los procedimientos que se esta-

blezcan para posibilitar la participación de los parlamentos nacionales en

los procesos europeos

e. Tomar en consideración las regiones en la delimitación de las circuns-

cripciones electorales del Parlamento Europeo

6. Reformar el Comité de las Regiones, en especial,

a. Su composición, para que esté formado por miembros con responsabili-

dad política regional o local y en la que las regiones con poderes legislati-

vos se encuentren mejor representadas

b. Su posición, con su reconocimiento como institución y con el otorga-

miento de acceso directo al TJCE en defensa de sus prerrogativas.

La CALRE, por su parte, ha insistido especialmente en reivindicar un papel

para las regiones (y, dentro de ellas, para sus parlamentos) en la aplicación del prin-

cipio de subsidiariedad, que incluya también un derecho de recurso ante el TJCE

para defenderse contra eventuales invasiones de sus competencias por parte de la

Unión, poniendo asimismo énfasis en la necesidad de establecer relaciones entre el

Parlamento Europeo y los parlamentos nacionales y regionales, para que represen-

tantes regionales puedan participar en los trabajos de la Comisión de Política Re-

gional y en otras que afecten directamente a las regiones, así como en otras tareas y

trabajos del Parlamento Europeo con fuerte repercusión regional. Con carácter más

general, la CALRE se pronuncia también a favor de un reparto más nítido de com-

petencias entre la Unión y los estados; de una reforma del Comité de las Regiones,

para revalorizar su posición; de la creación de circunscripciones regionales para la

elección del Parlamento Europeo; de la participación de representantes regionales

AUTONOMIES · 29

190

33. Más allá de la posibilidad, reconocida jurisprudencialmente, de que puedan interponer un

recurso de anulación como «personas jurídicas» cuando sean destinatarias del acto impugnado o éste

les afecte de manera directa e individual (ex art. 230 TCE), incluso si se interpreta de forma extensiva,

como ha hecho el TPI, incluyendo la impugnación de decisiones de la Comisión que prohíban ayudas

concedidas por las regiones (pues aunque el destinatario es el Estado respectivo, el Tribunal considera

que afecta a la autoridad regional pues «le impide directamente ejercer como considere oportuno sus

competencias propias», y el interés afectado es propio de la región y no puede incluirse en el del Esta-

do al que pertenece, «en la medida en que dicha autoridad es titular de derechos e intereses particula-

res, constituyendo las ayudas a que se refiere la decisión impugnada medidas adoptadas en virtud de la

autonomía legislativa y financiera de que goza directamente conforme a la Constitución del Estado

miembro de que se trata» —Sentencia Freistaat Sachsen v. Comisión, de 15 de diciembre de 1999, T-

132/96, Rec.1999, p.II-3663—; vid. sobre la cuestión las reflexiones del documento del Praesidium

sobre «La dimensión regional y local en Europa», CONV 518/03, de 29 de enero de 2003).

en las delegaciones estatales en el Consejo; y de la promoción de mecanismos for-

malizados e individuales para establecer relaciones entre las regiones y los órganos

decisorios europeos.34

En Cataluña, por otro lado, la Convención catalana para el debate sobre el fu-

turo de la Unión Europea35 aprobó un documento final, con 80 propuestas sobre

las diversas cuestiones planteadas en el actual proceso de reforma de la Unión «Con-

clusiones y propuestas de la Convención catalana para el debate sobre el futuro de la

Unión Europea, 80 propuestas para una nueva Europa», enero de 2003).36 Estas

propuestas expresan una «visión catalana» global sobre la reforma de la Unión, no

limitada a la cuestión de la participación regional, aunque en este ámbito se incide

de forma especial, con propuestas que se sitúan en la órbita de las formuladas por la

Conferencia de Presidentes de Regiones con Poderes Legislativos, especialmente en

la demanda de institucionalización de las regiones en la Unión Europea, de modo

que se permita su participación en el Consejo, se establezca la obligación de la Co-

misión de consultar todas las iniciativas que las afecten, se permita la participación

en los trabajos del Parlamento Europeo, se establezcan circunscripciones de base re-

gional para las elecciones al PE, se reforme la composición y la posición del Comité

de las Regiones y se admita su acceso directo al TJCE. De modo específico, la Con-

vención catalana se pronuncia por el reconocimiento expreso de las naciones sin es-

tado y de las regiones con poderes legislativos y por el reconocimiento y el respeto

de la diversidad cultural y lingüística, elevando a rango de lenguas oficiales de la

Unión aquellas que lo sean en el interior de los distintos estados.

Los Länder alemanes, a su vez, también se han pronunciado expresamente en el

debate sobre el futuro de la Unión, con la voluntad de asegurar que la construcción

europea no elimine sino que permita un espacio sustancial para su actuación. De

manera principal, los Länder alemanes han incidido en la necesidad de reformar el

sistema competencial de la Unión, en el sentido de clarificar y simplificar tal siste-

ma. Para ello proponen limitar las competencias comunitarias, estableciendo de

modo expreso que se trata de competencias tasadas y de atribución (lo cual debe

comportar, en su opinión, una limitación de las actuales cláusulas de los art. 94, 95

y 308 TCE), cuyo ejercicio debe respetar los principios de subsidiariedad y de pro-

porcionalidad y la identidad nacional de los estados miembros. En el terreno espe-

cífico de la participación regional, los Länder propugnan que la Comisión efectúe

consultas de sus iniciativas legislativas ya desde las primeras fases de su elaboración,

y que se reconozca, tanto al Comité de las Regiones como a las propias regiones con

poderes legislativos, un acceso directo al TJCE. Pero los Länder, a diferencia de

Enoch Albertí Rovira, Las regiones en la nueva Unión Europea ... 191

34. Posiciones adoptadas a partir especialmente de las Declaraciones de la segunda Conferencia,

de Salzburg, de 6-7 octubre 1998, y de la tercera Conferencia, celebrada en Florencia los días 17 y 18

de mayo de 1999. A partir de la Conferencia de Santiago de Compostela (28 de octubre de 2000), la

CALRE empezó a concretar sus ideas en torno a la modificación de los tratados, en base a estas posi-

ciones generales. La documentación de la CALRE se encuentra accesible en la página web de la mis-

ma, <www.calre.net>.

35. Amplio foro social de debate, convocado por el Gobierno de la Generalidad de Catalunya a

instancias del Parlamento (Resolución de 4 de octubre de 2001), organizada y coordinada por el Pa-

tronat Català Pro-Europa, con la asistencia de una comisión de expertos, dirigida por F. Requejo.

36. Accesible en la página web <www.convenciocatalana.org>.

otras regiones con poderes legislativos, concentran gran parte de sus demandas de

participación en una mejora de la posición del Bundesrat, tanto frente al Gobierno

federal como también frente a las propias instituciones de la Unión, como instancia

fundamental de canalización de su intervención en los asuntos europeos.37

3. El debate sobre el papel de las regiones en la Unión: cuestión europea o

cuestión doméstica de los estados

La cuestión regional no figuraba en la agenda acordada en Niza, aunque apa-

recieron algunas menciones a las regiones cuando los cuatro grandes temas de

Niza se descompusieron en las ya famosas 64 preguntas de la Declaración de Lae-

ken, que debían marcar el debate sobre el futuro de la Unión. La Convención Eu-

ropea, convocada por el Consejo de Laeken para encauzar este debate y elevar una

propuesta de reforma de los tratados, no creó ningún grupo de trabajo específico

sobre el posible papel de las regiones en la futura Unión, pero la cuestión regional

afloró, con mayor o menor intensidad, en los trabajos de diversos grupos.38 La

presencia regional en la Convención, además, se introdujo, una vez descartada

una representación directa,39 mediante un denominado grupo de contacto que

debatió con uno de los vicepresidentes de la Convención40 un documento prepa-

ratorio elaborado por el Praesidium,41 con vistas a la celebración de una sesión

plenaria dedicada específicamente, entre otras, a la cuestión regional.42 La posible

presencia e intervención de las regiones en la nueva Unión fue igualmente consi-

derada en los debates y las contribuciones de algunas instituciones y órganos co-

munitarios, especialmente el Parlamento Europeo43 y el Comité de las Regiones,44

AUTONOMIES · 29

192

37. La documentación se encuentra accesible en la página web de la Conferencia de Ministros

de Asuntos Europeos <www.europaminister.de>.

38. Así, especialmente, el grupo subsidiariedad (Informe final CONV 268/02), pero también

los grupos dedicados a la simplificación (Informe final CONV 424/02) y a las competencias comple-

mentarias (Informe final CONV 375/1/02).

39. El Consejo de Laeken sólo admitió la presencia en la Convención de 6 observadores del Co-

mité de las Regiones.

40. Documento de síntesis de los trabajos del grupo de contacto «Regiones y entidades locales»,

CONV 523/03, de 31 de enero de 2003.

41. Documento de reflexión del Praesidium sobre «La dimensión regional y local en Europa», cit.

42. Sesión plenaria de los días 6 y 7 de febrero de 2003 (Informe resumido de la sesión plenaria,

CONV 548/03, de 13 de febrero).

43. Informe del PE sobre la delimitación de competencias entre la Unión Europea y los estados

miembros (Informe Lamassoure, proyecto de 6 de febrero de 2002, 2001/2024(INI); Informe final

de 24 de abril de 2002, A5-0133/2002, FINAL); e Informe del PE sobre el papel de los poderes regio-

nales y locales en la construcción europea (Informe Napolitano, proyecto de 31 de octubre de 2002,

02241 (INI), e Informe final de 4 de diciembre de 2002, A5-0427/2002 (FINAL), con Resolución fi-

nal aprobada por el Pleno el día 14 de enero de 2003).

44. El Comité de las Regiones ha estado presente en el proceso de debate a través de diversas in-

tervenciones, directas en algunos casos (Dictamen de 14 de noviembre de 2001 sobre la participación

de representantes de los gobiernos regionales en los trabajos del Consejo de la Unión Europea y del

Comité de las Regiones en los Consejos informales, CDR 431/2001 fin; Declaración de la Mesa

del Comité de las Regiones de 26 de octubre de 2001 sobre el papel de las regiones con poderes legislati-

y fue objeto también de contribuciones específicas de algunos miembros de la

Convención.45

Por todo ello puede afirmarse que, a pesar de las limitaciones habidas, la cues-

tión regional ha estado presente en el debate sobre la futura configuración de la

Unión. Precisamente por este motivo, por haber tenido ocasión de haber sido con-

siderada de manera específica, el resultado final debe entenderse fruto de una deci-

sión plenamente deliberada y consciente. Y, efectivamente, este resultado puede

contemplarse en términos de triunfo de una alternativa política (la que propugna el

mantenimiento de la cuestión regional como asunto doméstico de los estados) so-

bre la otra presente en el debate (la que propugna la consideración de la presencia y

la participación regional en la Unión desde el propio derecho y las propias instan-

cias de la Unión).

Porque, en efecto, estas dos son las posiciones básicas que se han enfrentado en

esta cuestión en el debate sobre el futuro de la Unión. Por una parte, las regiones con

poderes legislativos, bien de forma individual o agrupadas en las asociaciones y orga-

nismos que las reúnen (Conferencia de Presidentes, CALRE, Comité de las Regio-

nes), han abogado por obtener un lugar propio en la Unión, anclando su participa-

ción en los asuntos europeos en el propio derecho constitucional de la Unión. Este

lugar propio, que se uniría a la participación interna que cada región obtiene en el

interior de su propio Estado, puede expresarse sintéticamente en los términos que

propuso la versión inicial del Informe Lamassoure:46 el establecimiento de un estatu-

to de región asociada a la Unión, que se aplicaría a las colectividades territoriales de-

signadas por cada Estado, y que comportaría ciertos derechos de participación en las

políticas comunitarias, y especialmente los de ser consultadas por la Comisión, estar

representadas específicamente en el Comité de las Regiones y tener acceso al TJCE

para plantear conflictos de competencia frente a actos de la Unión que las afectasen.

En la otra parte, en la que han militado en general los gobiernos47 y que ha en-

contrado múltiples expresiones en la Convención y en el Parlamento Europeo, se

Enoch Albertí Rovira, Las regiones en la nueva Unión Europea ... 193

vos en el proceso decisorio comunitario, CDR 191/2001 fin; Dictamen de 13 de marzo de 2002 sobre

el «Proyecto de Informe del Parlamento Europeo sobre la delimitación de competencias entre la

Unión Europea y los estados miembros»; Dictamen de 21 de noviembre de 2002 sobre el «Proyecto de

Informe del Parlamento Europeo “El papel de las regiones en la construcción europea”»), y particula-

res de algunos de sus miembros en otras (así, entre otras, Contribución de seis observadores del Comi-

té de las Regiones sobre «El Comité de las Regiones y el futuro de la Unión Europea», CONV 497/03;

y Contribución de seis observadores del Comité de las Regiones sobre «El papel de las autoridades re-

gionales y locales en la integración europea», CONV 520/03).

45. Especialmente, son remarcables las contribuciones de MacCormick (298/02, 525/03); Teu-

fel (530/03), Farnleitner y Tusek (534/03); Gucht y Duff (152/02); Kllujunen y 14 más (321/02); Ba-

lázs, Szájer, MacCormick, Eckstein-Kovács y Szent-Ivány (639/03); Hain (526/03); Martín (561/03,

640/03); Michel (544/03); Speroni (328/02); y Szajer (580/03).

46. Informe del Parlamento Europeo sobre la delimitación de competencias entre la Unión Eu-

ropea y los estados miembros (Informe Lamassoure, cit, especialmente Consideración I y apartado

22). 47. Posición expresada en múltiples y variadas declaraciones, en el caso del Gobierno español.

Pero esta posición es también compartida por otros gobiernos centrales. Resulta en este sentido alta-

mente significativa la intervención del embajador alemán en España, Sr. Bitterlich, en el Foro Europa-

Futura de Barcelona («La delimitación de las competencias de la Unión», Fundación Pi-Sunyer e Ins-

titut d’Estudis Autonòmics, Barcelona, en prensa).

aboga por confinar la cuestión regional en el ámbito interno de cada Estado, par-

tiendo de la idea de que la Unión debe ser indiferente a la estructura constitucional

interna de sus miembros, que, además, es muy diversa. Esta idea, llevada al extre-

mo, es expresada con total nitidez en la opinión minoritaria del diputado europeo

G. Berthu al Informe Napolitano:48 «únicamente los estados son miembros de la

Unión y establecen libremente su organización interna, en particular, la manera de

asociar a sus colectividades locales a la toma de decisiones».

Pues bien, no cabe duda de que, al menos en los trabajos de la Convención, ha

triunfado la segunda de las posiciones indicadas. Los matices que pueden introdu-

cirse a esta afirmación, que se verán seguidamente, no empañan a mi juicio esta va-

loración global. Lo sucedido en el proceso de aprobación del Informe Lamassoure

es significativo de ello: el proyecto de informe proponía inicialmente otorgar un lu-

gar específico a las regiones en el sistema comunitario, de carácter ciertamente limi-

tado, como se ha visto ya, partiendo de la idea de que «los textos fundadores de la

Unión no pueden seguir ignorando estos interlocutores particulares (las regiones

dotadas con poderes legislativos)».49 El texto finalmente aprobado, después de nu-

merosas enmiendas en este apartado, «considera que la organización territorial in-

terna y el reparto de competencias dentro de cada Estado miembro pertenecen ex-

clusivamente al ámbito de decisión nacional».50 El principio del que se parte es,

simple y llanamente, el contrario.

Sin embargo, a partir de ahí, se flexibiliza esta afirmación de principio. El pro-

pio Informe Lamassoure continúa diciendo que se «constata, al mismo tiempo, el

papel creciente que las regiones y, a veces, otras colectividades territoriales desempe-

ñan en la aplicación de las políticas de la Unión, en particular allí donde existen re-

giones con competencias legislativas». Y ello, en consecuencia, conduce al Parla-

mento Europeo a manifestar «el deseo de que la Unión se muestre abierta a las

propuestas de los estados miembros tendentes a conseguir una mejor asociación de

sus respectivas colectividades territoriales en la preparación y, en su caso, la transpo-

sición de las normas europeas, dentro del respeto de las distintas Constituciones na-

cionales».51

Ésta es también la vía por la que han discurrido asimismo las propuestas realiza-

das por el Informe Napolitano, ya citado,52 y por donde han transitado las posicio-

AUTONOMIES · 29

194

48. Informe del Parlamento Europeo sobre el papel de los poderes regionales y locales en la cons-

trucción europea (Informe Napolitano, cit).

49. Considerando I del Informe, versión inicial, cit.

50. Apartado 38 del Informe, versión final, cit.

51. Apartados 38 y 39, respectivamente, del Informe, versión final, cit.

52. El Informe formula algunas propuestas generales en torno a la participación regional, si bien

condiciona en gran parte las modalidades y los mecanismos de tal participación a la decisión interna

de cada Estado, al considerar que ésta es básicamente una cuestión doméstica de los mismos. En gene-

ral, el Informe propone fundamentalmente: (i) introducir formalmente en el Tratado constitucional la

obligación de respeto a la autonomía de las regiones y los municipios, como parte de la obligación de

respeto a las estructuras constitucionales internas de los estados; (ii) establecer nuevos métodos de par-

ticipación de las regiones en el proceso de preparación de las decisiones comunitarias y en la aplicación

de las políticas de la Unión; (iii) reforzar los mecanismos internos de los estados miembros para posi-

bilitar la participación de sus regiones en los asuntos de su interés; (iv) asociar las regiones a la Comi-

sión en la elaboración de los actos legislativos y de las políticas comunitarias, cuando éstas deban

nes mayoritarias en la Convención, expresadas en la sesión plenaria dedicada a la

cuestión, ya citada también. Y, en definitiva, es la manera en que finalmente se ha

plasmado la cuestión regional en el proyecto de Tratado constitucional aprobado

por la Convención. En definitiva, la fórmula consiste en afirmar de principio el ca-

rácter interno de la participación regional en los asuntos europeos, para a continua-

ción otorgarle una cierta flexibilidad, a partir de la constatación del papel real que

juegan las regiones en la aplicación de las políticas comunitarias, flexibilidad que

juega en un doble sentido: para prever ciertas modalidades de relación directa con

la Unión, y para prever un marco de posibilidades de participación directa de las re-

giones en la escala comunitaria, cuya efectiva puesta en marcha se remite, sin em-

bargo, a la decisión interna de cada Estado.

4. La resolución (provisional) del debate sobre las regiones en la Unión:

las regiones en el proyecto de Tratado constitucional de la Convención

Las diversas y variadas menciones a las regiones que realiza el proyecto de Tratado

constitucional53 aprobado por la Convención pueden ordenarse a mi juicio en tres

direcciones básicas: (i) el reconocimiento del hecho regional; (ii) la participación in-

dividual de las regiones en la vida comunitaria; (iii) el Comité de las regiones como

instancia de participación regional colectiva en la Unión. Sobre estos tres ejes puede

realizarse una primera valoración sobre el modo en que ha concluido, por el momen-

to, el debate sobre la presencia de las regiones en el nuevo sistema de la Unión.

4.1. Un bajo e indirecto nivel de reconocimiento de las regiones en el Tratado

constitucional

Las regiones no han obtenido en el proyecto de Tratado constitucional un reco-

nocimiento explícito y directo, al que pudiera anudarse alguna consecuencia jurídi-

ca para la Unión, que la obligara, de manera autónoma y directa, a tomarlas en con-

sideración y respetarlas.

Enoch Albertí Rovira, Las regiones en la nueva Unión Europea ... 195

aplicarlas, y en especial, impulsar la vía de los contratos tripartitos; (v) intensificar la cooperación en-

tre los parlamentos regionales y el PE, en especial en el marco de su Comisión de Política Regional,

Transportes y Turismo; (vi) permitir el acceso de las regiones al TJCE cuando la vulneración de princi-

pio de subsidiariedad haya infringido sus competencias, aunque bajo la autoridad del Estado al que

pertenezcan y de acuerdo con sus previsiones constitucionales y legales; (vii) fomentar la cooperación

transfronteriza y elaborar un estatuto específico que la facilite; (viii) y, sobre todo, aunque de manera

un tanto implícita, reforzar el papel del Comité de las Regiones, que se califica de «esencial» como in-

terlocutor institucional de las colectividades locales y regionales en el marco de la Unión.

53. El proyecto de TCUE aprobado por la Convención hace referencia a las regiones en cuanto:

(a) objeto de reconocimiento y respeto de su identidad (art. I-5 y Preámbulo Carta DF; también art.

II-22 Carta, en términos de respeto a la diversidad cultural, religiosa y lingüística); (b) objeto de toma

en consideración en la aplicación del principio de subsidiariedad por parte de la Comisión (art. I-9.3

TCUE); (c) instituciones que pueden ser consultadas por la Comisión a efectos de valoración de sus

iniciativas desde el principio de subsidiariedad (ap. 2 Protocolo sobre subsidiariedad y proporcionali-

dad); (d) instituciones que pueden participar, de un modo limitado y, en general, indirecto, en el pro-

cedimiento de aplicación de los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad (ap. 5 Protocolo);

Ciertamente, en el proyecto de tratado hay, por primera vez, algunas mencio-

nes generales a las regiones, pero las mismas dan lugar a un reconocimiento de ca-

rácter indirecto y, además, de baja intensidad. Destaca, en primer lugar, el reconoci-

miento regional de alcance general que realiza el art. I-5.1, pero tal reconocimiento

tiene, en efecto, un carácter indirecto y mediato, que se incluye como parte de la

obligación de respetar las estructuras constitucionales internas de los estados miem-

bros: «La unión respetará la identidad nacional de sus estados miembros, inherente

a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de éstos, también en lo

que respecta a la autonomía local y regional», lo cual refuerza precisamente la idea

de que las regiones son una cuestión interna de los estados, en relación con la cual la

Unión nada tiene que decir de forma autónoma. Se produce de este modo un efecto

que, al menos al principio, puede resultar paradójico: las regiones son mencionadas

por primera vez de forma directa y con alcance general en los tratados fundaciona-

les, pero esta mención sirve para fundamentar la exclusión de su presencia autóno-

ma en la Unión. Y además, este reconocimiento, que aunque indirecto constituye

sin duda una novedad con un potencial por explorar, viene compensado inmediata-

mente en el propio art. I-5.154 por una declaración bastante incomprensible en tér-

minos jurídicos y que, en caso de interpretarse como cláusula de garantía de la inte-

gridad territorial de los estados miembros en sus límites actuales, entraría en

flagrante contradicción con el principio sobre el que se basa precisamente la preten-

sión de que las entidades regionales constituyen un asunto meramente interno de

los estados.

El recelo hacia los nacionalismos que transmiten aquellas posiciones que identi-

fican regiones con nacionalismo, nacionalismo con separatismo y separatismo con

desastre, parece haber estado presente también, aunque no de forma exclusiva, en la

sustitución de los pueblos por los ciudadanos como fuentes reconocidas, en

el art. I-1, de donde emana la voluntad de constituir la Unión Europea.55 En todo

caso, la mención a los pueblos europeos se mantiene, de una forma completamente

AUTONOMIES · 29

196

(e) objeto de toma en consideración en el diseño y/o la aplicación de ciertas políticas (cohesión econó-

mica, social y territorial —art. III-116-120—; redes transeuropeas —art. III-144—; cultura —art. III-

181—; protección civil —art. III 184); (f) fundamento y objeto del establecimiento de regímenes es-

peciales o excepcionales (Länder alemanes en materia de ayudas públicas —art. III-56— y transportes

—art. III-141—; y regiones ultraperiféricas —art. III-330—); (g) parte de las entidades públicas, jun-

to a las autoridades nacionales y locales, y otras entidades y empresas públicas, que se ven sometidas a

ciertas limitaciones y prohibiciones (prohibición de autorización de descubiertos por parte de BCE

—art. III-73—; prohibición de acceso privilegiado al crédito —art. III-74—; indicación de que la

Unión o los otros estados miembros no responderán de los compromisos financieros de las autorida-

des regionales —art. III-75—); (h) entidades que están representadas y forman parte del Comité de

las Regiones, como organismo consultivo de la Unión (art. I-31; art. III-292-294).

54. La Unión «respetará las funciones esenciales del Estado, en particular las que tienen por obje-

to garantizar la integridad territorial del Estado, mantener el orden público y salvaguardar la seguridad

interior».

55. Hay que decir parece porque el método del consenso interpretado por el presidente que se si-

guió en la elaboración del proyecto por parte de la Convención, que excluyó un debate político abier-

to entre opciones diversas, con votaciones y explicaciones de voto, impide muchas veces reconocer

con claridad las posiciones políticas en liza. En este extremo hay también otra línea argumental, al me-

nos, para justificar la sustitución, que tiene que ver con la voluntad de constituir un demos propio eu-

ropeo (de modo que la Unión ya no tendría como base una unión de pueblos, sino un pueblo) y de

insulsa a mi entender, en el preámbulo del proyecto de Tratado aprobado por la

Convención y, con mayor sentido, en el Preámbulo de la parte segunda del proyecto

de Tratado, que contiene la Carta de los derechos fundamentales de la Unión.

Algo más operativo puede resultar el reconocimiento de las regiones que se pro-

duce en el ámbito de los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad. Ade-

más de una eventual participación regional en el procedimiento de aplicación de los

mismos, como se verá después, el art. I-9.3 del proyecto de TCUE y después el Pro-

tocolo (apartado 4) obligan a tomar en consideración el nivel regional de gobierno

(y también el local) para valorar las iniciativas que pretenda adoptar la Unión desde

el punto de vista de la subsidiariedad56 y los efectos que puedan tener, cuando se

trate de leyes marco, en la normativa que deban desarrollar los estados miembros.57

Por lo demás, el proyecto de tratado, en su decisiva parte tercera, contiene algu-

nos reconocimientos singulares a favor de ciertas regiones, que fundamentan trata-

mientos específicos y derogaciones singulares del régimen comunitario general de

ciertas materias y políticas. Éste es el caso, muy llamativo, de los Länder alemanes,

respecto de los cuales se establece un régimen especial en materia de ayudas públi-

cas58 y de transportes,59 y también el de las llamadas regiones ultraperiféricas (de-

Enoch Albertí Rovira, Las regiones en la nueva Unión Europea ... 197

identificar la soberanía, de la que nacen todos los poderes, más con los ciudadanos (individualmente

considerados y, sobre todo, sin atención a su nacionalidad) que con los pueblos. Sobre la cuestión, vid.

las enmiendas al art. I-1 del proyecto presentado por el Praesidium el día 6 de febrero de 2003

(CONV 528/03), en el documento CONV 574/03, de 21 de febrero, y la sesión plenaria de 27 y 28

de febrero de 2003 (resumen en el documento CONV 601/03, de 11 de marzo, y transcripción en

<http://european-convention.eu.int>).

56. «[…] la Unión intervendrá sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no

puedan ser alcanzados de manera suficiente por los estados miembros bien a nivel central o bien a ni-

vel regional y local […].» (art. I-9.3 proyecto TCUE).

57. La ficha de subsidiariedad que debe adjuntar la Comisión a todas sus propuestas legislativas

debe valorar, cuando se trate de leyes marco, «sus efectos en la normativa que han de desarrollar los es-

tados miembros, incluida, cuando proceda, la legislación regional» (ap. 4 Protocolo sobre subsidiarie-

dad y proporcionalidad).

58. El art. III-56 TCUE declara compatibles con el mercado interior (exceptuándolas de la

prohibición general) «las ayudas concedidas con objeto de favorecer la economía de determinadas re-

giones de la República Federal de Alemania, afectadas por la división de Alemania, en la medida en

que sean necesarias para compensar las desventajas económicas que resultan de tal división». La recep-

ción de esta disposición en el proyecto de TCUE (que proviene del Tratado de Roma original y estuvo

pensada inicialmente para compensar las desventajas económicas derivadas de la división de Alemania

en 1948, con la situación de aislamiento que tal división provocó en algunas zonas, especialmente

Berlín) hace pensar que pueda tener (o quiera al menos dársele) una virtualidad más amplia de la que

justificó su inclusión en el Tratado de Roma, aunque el Tribunal de Justicia ha descartado la interpre-

tación por la cual esta disposición, después de la reunificación, podría justificar ayudas a los Länder de

la antigua RDA para que éstos alcancen el nivel económico de la RFA (Sentencia TPI de 15 de diciem-

bre de 1999, Freistaat Sachsen v. Comisión, citada, esp. 129-135, 137).

59. El art. III-141 recoge el contenido del antiguo art. 78 TCE, que en su numeración original

(art. 82) ya figuraba en el Tratado de Roma de 1957, por el cual las disposiciones del Tratado en ma-

teria de política de transportes «no obstarán a las medidas adoptadas en la República Federal de Ale-

mania, siempre que fueren necesarias para compensar las desventajas económicas que la división de

Alemania ocasiona a la economía de determinadas regiones de la República Federal, afectadas por

esta división». El hecho de que el proyecto de TCUE lo asuma parece indicar que quizá quiera otor-

gársele una virtualidad mayor de la que lo justificó en su origen, en el mismo sentido indicado en la

nota anterior.

partamentos franceses de Ultramar, Azores, Madeira y Canarias), cuyas especiales

circunstancias se traducen en una habilitación para adoptar «reglamentos y decisio-

nes europeos orientados, en particular, a fijar las condiciones para la aplicación de la

Constitución en dichas regiones, incluidas las políticas comunes»,60 esto es, para es-

tablecer regímenes especiales que atiendan sus peculiares características.

4.2. La remisión básica de la participación regional a la decisión interna de los estados

La pugna que se ha producido a lo largo del debate sobre la reforma de la Unión

entre la posición que sostiene que las regiones constituyen una cuestión meramente

interna de los estados, por una parte, y aquella otra que entiende que las regiones

existentes deben ocupar un lugar propio en la Unión, se ha resuelto por el momen-

to, como se ha indicado ya, a favor de la primera, al menos en sus términos funda-

mentales. Se mantiene así, por tanto, el principio tradicional de autonomía institu-

cional también en la fase de formación del derecho y la voluntad comunitaria. Pero

con algunas contradicciones e inconsistencias, y también con algunas pequeñas

rupturas.

Resulta, en efecto, inconsistente con este principio el hecho de que se prevea,

por parte del propio derecho de la Unión, una participación en los procesos de de-

cisión y actuación comunitarios de determinados órganos internos de los estados

miembros, como ocurre con los parlamentos nacionales.61 Si la estructura constitu-

cional interna de los estados es una cuestión enteramente doméstica, que solo a

ellos les compete, resulta cuando menos una excepción que se dé juego (y, además,

por igual) en la arena comunitaria a una de estas instituciones constitucionales in-

ternas, reflejando así en el ámbito comunitario esta misma estructura constitucio-

nal interna. Si ello es una excepción, que puede sin duda explicarse por motivos só-

lidos que tienen que ver con un mayor aporte de legitimidad democrática a la

Unión, debería justificarse también sólidamente el criterio por el cual tal excepción

debe circunscribirse a los parlamentos nacionales y no puede extenderse a otros ele-

mentos igualmente esenciales de la estructura constitucional interna de los estados.

Y hasta el momento, al menos con la información disponible, nada se ha dicho, ni

debatido ni justificado al respecto.

Pero lo que ya constituye una excepción bastante más difícil de justificar, que

AUTONOMIES · 29

198

60. Art. III-330 proyecto TCUE, que recoge básicamente la redacción dada por el Tratado de

Ámsterdam al art. 299 TCE, cuyo antecedente era la Declaración relativa a las regiones ultraperiféri-

cas de la Comunidad, adoptada por la Conferencia Intergubernamental de 1992. La adopción de es-

tas normas especiales se encomienda al Consejo de Ministros, a propuesta de la Comisión y previa

consulta al Parlamento Europeo.

61. Intervención de los parlamentos nacionales que se produce en una doble dirección: primero,

en el procedimiento de aplicación y control ex ante del principio de subsidiariedad, prevista en el art.

I-9.3 del proyecto TCUE y en los apartados 5 y 6 del proyecto de Protocolo sobre la aplicación de los

principios de subsidiariedad y de proporcionalidad. Y segundo, con carácter más general, aunque con

una intensidad en principio menor, centrada en la información a los parlamentos nacionales y la coo-

peración entre éstos y el Parlamento Europeo, prevista en el Protocolo sobre el cometido de los parla-

mentos nacionales en la Unión Europea, que reformula el Protocolo sobre la misma cuestión anejo al

Tratado de Ámsterdam, que a su vez traía causa de la Declaración que con el mismo título adoptó la

Conferencia Intergubernamental de 1992.

entra en clara contradicción con el principio de autonomía institucional y la filoso-

fía que aparentemente lo sustenta, es la toma en consideración de la estructura bica-

meral de algunos parlamentos nacionales, a efectos de establecer una participación

propia y diferenciada de cada una de las dos cámaras en ciertos procesos comunita-

rios.62 Aquí ni siquiera podría utilizarse el débil argumento de la homogeneidad de

la institución en los estados miembros con el que quizá algunos pretendan justificar

la previsión de participación de los parlamentos nacionales, en los términos que se

acaban de ver, pues en este caso no todos los parlamentos disponen de una estructu-

ra bicameral, y no todos los parlamentos bicamerales responden al mismo modelo.

Además, otorgar la misma posición y el mismo peso a las dos cámaras en los proce-

sos en los que pueden intervenir los parlamentos nacionales supone sin duda, al

menos en algunos casos, entre los que se encuentra el español, interferir (y alterar

profundamente) en la relación que mantienen ambas cámaras en el sistema consti-

tucional interno e incluso llegar al absurdo de transmitir información a una cámara

sobre asuntos que no son de su competencia o en los que su actuación se encuentra

claramente subordinada a la otra.63

La justificación debe buscarse en otros ámbitos, y quizá tenga mucho que ver

con la voluntad de los Länder alemanes de asegurarse un lugar propio en ciertos pro-

cesos comunitarios, y especialmente en el de aplicación y control ex ante del princi-

pio de subsidiariedad, sin depender del Bundestag o cámara baja.64 No se olvide que

los miembros del Bundesrat son los gobiernos de los Länder, que de este modo logra-

rían estar presentes, de forma colectiva, en la Unión, sin la intermediación ni del Go-

bierno ni del Parlamento federales. Y no hay que olvidar tampoco que sin la aproba-

ción del Bundesrat no puede ratificarse en Alemania la revisión de los tratados.

Además, puede considerarse también que es inconsistente y contradictoria con

el principio de autonomía institucional la previsión contenida en el art. I-5.1 del

proyecto de TCUE,65 especialmente si se entiende como una suerte de garantía de

la integridad territorial de los estados y del mantenimiento de sus límites territoria-

les actuales.

Enoch Albertí Rovira, Las regiones en la nueva Unión Europea ... 199

62. En el procedimiento de control del principio de subsidiariedad cada cámara de los parla-

mentos bicamerales cuenta con una posición propia y un voto (los parlamentos unicamerales, con dos

votos), según los apartados 5 y 6 del proyecto de Protocolo. Los procedimientos de información pre-

vistos en el proyecto de Protocolo sobre el cometido de los parlamentos nacionales en la Unión Euro-

pea se aplican, igualmente, a las dos cámaras en caso de parlamentos bicamerales (ap. 8), en lo que

constituye una novedad respecto del Protocolo sobre la misma cuestión anejo al Tratado de Ámsterdam.

63. Casos de materias excluidas de la competencia de las segundas cámaras en Bélgica y en Aus-

tria, p. e.; o casos en los que la segunda cámara no puede tomar una posición autónoma, sino que se

halla subordinada y depende de la que fije en primer lugar la cámara baja, como ocurre en general en

España en el procedimiento legislativo.

64. Vid. al respecto la contribución de E. Teufel, miembro de la Convención en representación

del Bundesrat, con una propuesta en este sentido (CONV 530/03, de 4 de febrero de 2003), para in-

troducirla en el proyecto de Protocolo de aplicación del principio de subsidiariedad, en el que en sus

versiones iniciales se remitía a cada parlamento nacional la forma de organizar las consultas y emitir el

dictamen en caso de que tuviera una estructura bicameral.

65. «La Unión […] Respetará las funciones esenciales del Estado, en particular las que tienen por

objeto garantizar la integridad territorial del Estado, mantener el orden público y salvaguardar la segu-

ridad interior.»

Una vez roto el principio de autonomía institucional en estos tres supuestos, la

cuestión reside en justificar por qué no se aplica al menos igual flexibilidad para

contemplar la realidad regional de algunos estados, tomarla en consideración y dis-

poner un lugar propio en la Unión para las regiones con poderes legislativos, que

son piezas fundamentales no solo de la estructura constitucional interna de algunos

estados, sino también de la aplicación de las políticas de la Unión.

Pero por otro lado, como se ha dicho ya, el principio de autonomía institucio-

nal, que ha servido para negar un lugar propio a las regiones con poderes legislativos

en la Unión, además de las inconsistencias a las que se ha hecho alusión, ha sufrido

una cierta flexibilización. A pesar de no disponer de este espacio propio, directo y

autónomo, las regiones cuentan en el proyecto de Tratado con una posibilidad de

presencia directa en la Unión, aunque tal posibilidad se encuentre limitada y some-

tida casi completamente a lo que disponga cada estado en su interior.

El proyecto de Tratado ofrece, en efecto, un marco de posibilidades a la inter-

vención directa e individual de las regiones en la Unión, en cuatro ámbitos o direc-

ciones diversas:

(i) La participación en el Consejo de Ministros, en prácticamente los mismos

términos que se introdujeron en el Tratado de Maastrich, aunque ahora se

manifiesta una cierta tendencia restrictiva, al establecerse de forma más cla-

ramente expresa la unidad de representación y de voto, como medida pre-

ventiva frente a eventuales demandas de split vote. Con la fórmula emplea-

da, las regiones pueden formar parte de la delegación estatal ante el Consejo

de Ministros, y pueden incluso asumir su dirección, a condición que se

nombre un solo representante, éste disponga de rango ministerial y se en-

cuentre facultado, en exclusiva, para comprometer al Estado que representa

y ejercer su derecho de voto en el Consejo (art. I-22.2);

(ii) La intervención de los parlamentos66 en la emisión, por parte del parlamen-

to nacional respectivo, del dictamen previsto en el procedimiento de alerta

rápida diseñado en el proyecto de Protocolo de aplicación de los principios

de subsidiariedad y de proporcionalidad. El texto finalmente aprobado del

proyecto permite, en efecto, que los parlamentos nacionales puedan con-

sultar a los parlamentos regionales antes de emitir su dictamen (ap. 5, últi-

mo inciso), en una previsión que a mi juicio resulta completamente gratui-

ta, pues los parlamentos nacionales pueden, sin duda, establecer los

contactos y evacuar las consultas internas que crean convenientes para emi-

tir su dictamen, que solo a ellos es imputable. Esta previsión carece pues por

completo de valor habilitante, y su sentido debería buscarse más bien en el

terreno del recordatorio de la bondad y aún de la necesidad de contar con la

opinión de las regiones cuando la Unión se dispone a ejercer competencias

que en su origen les pertenecían o que les afecten;

AUTONOMIES · 29

200

66. Ésta es sin duda otra inconsistencia del principio de autonomía institucional, pues la consul-

ta regional de los parlamentos nacionales debería poder dirigirse a cualquier órgano regional, y no solo

a su parlamento.

(iii) La eventual interposición de recursos ante el Tribunal de Justicia,

siempre a través del estado correspondiente, especialmente en el marco

del control de la subsidiariedad y de la proporcionalidad de las actua-

ciones comunitarias. Esta posibilidad cabe deducirla analógicamente

de la previsión contenida en el ap. 7 del proyecto de Protocolo sobre

subsidiariedad respecto de los parlamentos nacionales, y habida cuenta

de que éstos han podido previamente consultar con las regiones respec-

tivas. Nada se opone pues a que los parlamentos nacionales asuman y

canalicen una impugnación proveniente de las regiones y la tramiten

según las condiciones generales previstas en el Tratado. Ello no solo

resulta perfectamente posible, sino que encaja bien en la lógica expre-

sada en el Protocolo sobre las consultas regionales de los parlamentos

nacionales.

Hay que notar que, en estos tres casos, la decisión sobre la participación y la

presencia directa de las regiones se toma en el interior de cada estado. La Unión

ofrece sólo posibilidades, un marco potencial de participación, que sólo es efectivo

mediante la decisión interna de cada estado. En definitiva, la participación regional

se remite a lo que disponga cada estado, que actuará según sus propias reglas consti-

tucionales y sus usos y prácticas políticas.

(iv) La cuarta dirección en la que se mueve la posible participación directa

de las regiones tiene, en cambio, un carácter distinto, ya que se sustenta

sobre la base del propio derecho comunitario, en la medida que es el

propio Tratado quien la establece. Se trata, en efecto, del mandato que

el proyecto de Tratado dirige a la Comisión para que realice «amplias

consultas» sobre las iniciativas y las actuaciones que emprenda. Ello se

prevé con carácter general, como manifestación del principio de demo-

cracia participativa que debe presidir la actuación de las instituciones

de la Unión (art. I-46.3 proyecto TCUE), y también con carácter más

específico, en relación con las propuestas legislativas de la Comisión

(ap. 2 del proyecto de Protocolo sobre principios de subsidiariedad y de

proporcionalidad). En ambos casos, las «amplias consultas» deben in-

cluir los actores regionales, bien porque quepa considerarlas como

«partes interesadas» (en el caso del art. I-46.3), bien porque en las pro-

puestas legislativas la Comisión debe tener en cuenta expresamente «la

dimensión regional y local de las acciones consideradas». De este

modo, las regiones, especialmente las que dispongan de poderes legisla-

tivos, pueden acabar teniendo un lugar propio en el proceso de forma-

ción de las decisiones comunitarias, por la vía de las consultas de la Co-

misión, si ésta actúa de acuerdo con la filosofía que inspiraba el Libro

Blanco de la Gobernanza, vista más arriba, y decide dar voz propia a las

regiones con poderes legislativos cuando resulten afectadas, para lo

cual debería establecer un protocolo de consulta adecuado, en el que se

Enoch Albertí Rovira, Las regiones en la nueva Unión Europea ... 201

identificaran las regiones que deben ser consultadas y cómo y cuándo

deben serlo.67

4.3. La continuidad del Comité de las Regiones como cauce fundamental de la partici-

pación regional institucionalizada en la vida de la Unión

El Comité de las Regiones, en su configuración básica establecida ab inicio por

el Tratado de Maastrich, sigue presentándose como el instrumento principal al que

se confía la representación de las regiones (y de los entes locales) en la Unión. Sigue

tratándose por tanto, en primer lugar, de una representación heterogénea, en la que

las regiones con poderes legislativos, las regiones administrativas y las entidades lo-

cales se mezclan indistintamente en el mismo organismo, cuya composición, así,

impide, o al menos dificulta gravemente, que pueda expresar con una cierta nitidez

unos intereses homogéneos y coherentes. Y, en segundo lugar, sigue tratándose

también de una representación regional y local que cuenta con un peso fundamen-

talmente consultivo, aunque el proyecto de Tratado ha ampliado sus facultades, es-

pecialmente otorgándole legitimación directa para acceder al Tribunal de Justicia,

para impugnar aquellos actos legislativos respecto de los cuales el Tratado Constitu-

cional requiere la consulta al Comité (ap. 7 del Protocolo sobre los principios de

subsidiariedad y de proporcionalidad y art. III-270.3 proyecto TCUE).

A pesar de esta ampliación de facultades, sin embargo, los problemas que pre-

senta el Comité de las Regiones continúan siendo los mismos: representación mix-

ta, heterogénea e indiferenciada de entidades de naturaleza distinta (regiones con

potestades legislativas, regiones administrativas y entidades locales),68 por un lado,

y presencia colectiva, por otro, de estos sujetos heterogéneos en la Unión, que acen-

túa aún más la incapacidad del Comité para asumir la representación de los intere-

ses de las regiones legislativas. Por ello, no debe sorprender que estas regiones, que

además han visto rechazadas, al menos por el momento, sus propuestas de

reforma,69 se muestren bastante indiferentes hacia el Comité y manifiesten en cam-

bio una tendencia a actuar y defender sus posiciones fuera del mismo.

AUTONOMIES · 29

202

67. La Comunicación de la Comisión «Hacia una cultura reforzada de consulta y diálogo», cita-

da, por la que se intenta establecer principios generales y normas mínimas para la consulta de la Comi-

sión a las partes interesadas, es aún muy rudimentaria y no pasa de enunciar principios muy genéricos.

La misma, no obstante, anuncia la futura adopción de «un marco de diálogo más sistemático con las

asociaciones europeas y nacionales de gobierno local y regional de la UE». Ahí debería también con-

templarse la posibilidad de una consulta directa y singular a las regiones afectadas, para lo cual debería

también identificarse a las regiones susceptibles de ser consultadas, bien directamente o bien mediante

una decisión estatal interna que comunicara a la Comisión cuales son las regiones que deben ser con-

sultadas y sobre qué asuntos o ámbitos deben serlo.

68. En materia de composición, el único cambio significativo, aunque de mayor relevancia for-

mal que sustantiva, pues en gran parte se venía aplicando ya, consiste en exigir que los miembros de

Comité sean «representantes de los entes regionales y locales que sean titulares de un mandato electo-

ral de un ente regional o local, o que ostenten responsabilidad política ante una asamblea elegida». La

ostentación de la responsabilidad política debe entenderse, sin duda, y a pesar de la expresión, en el

sentido de que sean responsables políticamente ante una asamblea electa (¿por sufragio popular direc-

to?). Sería deseable que el texto definitivo corrigiera estos errores y aclarara estas imprecisiones.

69. En el sentido de otorgar una representación específica a las regiones con poderes legislativos,

5. A modo de conclusión: continuará…

El debate sobre la presencia de las regiones en la Unión Europea se ha resuelto,

por ahora, y tal como se ha visto ya, mediante una doble previsión: la Unión ofrece

un marco de posibilidades para que las regiones puedan jugar un cierto papel, limi-

tado, en la misma, pero la activación de esta participación, así como la concreta for-

ma e intensidad que adopte, se remite a lo que se disponga en el interior de cada es-

tado, según sus propias reglas y prácticas.

Esta resolución de la cuestión regional en la Unión Europea, que en principio

podría parecer satisfactoria especialmente para aquellas regiones que cuentan con

una sólida posición constitucional interna en sus estados respectivos (que puede in-

cluir, como arma decisiva, una coparticipación en el proceso de ratificación de la

modificación de los tratados comunitarios) presenta sin embargo dos debilidades

fundamentales: el carácter limitado del papel que pueden jugar, que en general ex-

cluye también la posibilidad de una presencia individual, por una parte, y el hecho

de no encontrar un fundamento claro y directo en el propio ordenamiento de la

Unión. Estas circunstancias, a mi entender, hacen que el resultado actual de este de-

bate tenga que considerarse como provisional, y que quepa augurar que la cuestión

va a seguir provocando tensiones y que, por tanto, va a estar aún presente en el de-

bate sobre la configuración de la Unión.

Las regiones (las que ven garantizada su existencia y su autogobierno por las cons-

tituciones respectivas, y que cuentan con poderes legislativos originarios) son piezas

constitucionales relevantes para ciertos estados, sin las cuales éstos no se comprenden.

Y la Unión no puede construirse en contra de las mismas, alterando los equilibrios bá-

sicos sobre los que se fundamenta la convivencia política en estas comunidades que

son los estados y que constituyen aún en la actualidad el marco fundamental del con-

trato social. Ni tampoco puede construirse a sus espaldas, ignorando su existencia

como elementos configuradores esenciales de algunos estados, portadores de intereses

que no se identifican ni se confunden necesariamente con los de los gobiernos centra-

les ni con los de la comunidad de regiones en el interior de sus estados respectivos.

La participación interna es hoy y seguirá siendo en el futuro no solo de la máxima

trascendencia para canalizar la presencia de las regiones en la Unión Europea, sino

también su instrumento principal. Por ello, mejorar y fortalecer los mecanismos que

permiten que las regiones participen en la formación de la voluntad de sus estados res-

pectivos es fundamental para asegurar que la actuación de la Unión no lesione los

intereses básicos de las regiones y para promover, en positivo, tales intereses, proyec-

tándolos al ámbito comunitario. No cabe duda de que sin un mecanismo de partici-

pación interna fuerte y eficaz, las regiones corren riesgos muy serios para el manteni-

miento de su autogobierno y la protección de los intereses que tienen encomendados.

Enoch Albertí Rovira, Las regiones en la nueva Unión Europea ... 203

estableciendo una especie de cámara o sección en el Comité; o establecer, aun sin diferenciación orgá-

nica en su seno, que todas las regiones con poderes legislativos (75 en la actualidad, en la Unión de 15,

que no deberían ser muchas más después del ingreso de los nuevos 10 miembros en 2004, pues las re-

giones que existen en algunos de estos estados, a pesar de contar en algún caso con amplias facultades

de autogobierno —Polonia y la República Checa—, no disponen propiamente de poderes legislati-

vos) estuvieran presentes en el Comité.

Pero la participación interna no es suficiente. Las regiones deberían poder en-

contrar un lugar propio en el sistema de la Unión. Un lugar que les permitiera ser

tenidas en cuenta y respetadas por la Unión, ser consultadas en aquellos asuntos de

su interés, poder alertar a las instituciones y a los órganos comunitarios cuando es-

tán en juego sus intereses básicos y poder defenderse autónomamente frente a ac-

tuaciones lesivas. Un lugar, así, que no supusiera una interferencia negativa ni una

mayor complicación del funcionamiento de la Unión, sino que permitiera aportar

las ventajas de su participación, tanto en términos de eficacia como de legitimidad.

Por todo ello, creo que cabe decir que el debate continuará. Y probablemente se

intensificará con la ampliación de la Unión a 25 miembros, habida cuenta de las ca-

racterísticas, de población y también económicas, de los nuevos estados que se incor-

porarán en el año 2004. Las tablas que se incluyen al final muestran comparativamen-

te la población y el tamaño económico de las comunidades autónomas españolas y de

algunos Länder alemanes respecto de las mismas magnitudes de los nuevos miembros

de la Unión, algunos de los cuales, además, son fruto de anteriores y recientes secesio-

nes. No hay que magnificar estos datos comparados, pero creo que indican, al menos,

que estas diferencias pueden fácilmente convertirse en foco de tensiones políticas en

el futuro. Si al final, la única manera de contar con una presencia propia en la Unión

es ser estado, quizá se esté alentando este ánimo y en el futuro haya que ir pensando

en una internal enlargement, para emplear la expresión de MacCormick.70

AUTONOMIES · 29

204

70. Contribuciones de Sir Neil MacCormick «Las naciones sin Estado y el debate de la Conven-

ción sobre las regiones», de 31 de enero de 2003 (CONV 525/03), y «Democracia en varios niveles: la

reforma constitucional europea», de 18 de septiembre de 2002 (CONV 298/02).

Gráfico 1. Población de comunidades autónomas y PECOS (en miles de habitantes)

La Rioja

Malta

Cantabria

Navarra

Chipre

Islas Baleares

Extremadura

Asturias

Murcia

Aragón

Estonia

Castilla-La Mancha

Canarias

Eslovenia

País Vasco

Letonia

Castilla y León

Galicia

Lituania

Com. Valenciana

Madrid

Eslovaquia

Cataluña

Andalucía

Hungría

República Checa

Polonia

14.000

12.000

10.000

8.000

6.000

4.000

2.000

270270270

390

538

556

671

879

1.073

1.075

1.190

1.200

1.436

1.755

1.781

1.989

2.101

2.417

2.479

2.733

3.696

4.2035.372

5.401

6.3617.403 10.024

10.272

38.649

Fuente: MAP, Dirección General de Política Autonómica.

Enoch Albertí Rovira, Las regiones en la nueva Unión Europea ... 205

Gráfico 2. PIB de comunidades autónomas y PECOS (en EPA: estándar de poder adquisitivo)

Malta

La Rioja

Estonia

Letonia

Cantabria

Chipre

Lituania

Navarra

Extremadura

Murcia

Asturias

Islas Baleares

Eslovaquia

Eslovenia

Aragón

Castilla-La Mancha

Canarias

Galicia

Castilla y León

País Vasco

Hungría

República Checa

Com. Valenciana

Andalucía

Madrid

Cataluña

Polonia

160.000

140.000

120.000

100.000

80.000

60.000

40.000

20.000

Fuente: Eurostat, Anuarios 2001 y 2002.

3.400

4.459

4.800

5.900

7.672

8.500

10.000

10.253

10.538

14.022

14.111

14.214

18.500

18.700

18.877

20.788

24.552

33.267

35.058

38.368

45.200

49.800

58.398 80.733 104.884

113.790 146.000

Gráfico 3. Población Länder y PECOS (en miles de habitantes)

Malta

Chipre

Estonia

Eslovenia

Letonia

Lituania

Rheinland-Pfalz

Sachsem

Eslovaquia

Hessen

Hungría

República Checa

45.000

40.000

35.000

30.000

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

Fuente: Statistiches Bundesamt Deutschland, 2002

Polonia

Baden-

Württemberg

Bayern

Nordrhein-

Westfalen

390

671

1.436

1.989

2.417

3.696

4.040

4.410

5.401

6.070

10.024

10.272

10.560

12.280

18.020

38.649

AUTONOMIES · 29

206

Gráfico 4. PIB Länder y PECOS (en EPA)

Malta

Estonia

Letonia

Chipre

Lituania

Eslovaquia

Eslovenia

Hungría

República Checa

Sachsen

Rheinland-Pfalz

Polonia

500.000

450.000

400.000

350.000

300.000

250.000

200.000

150.000

100.000

50.000

Fuente: Statistiches Bundesamt Deutschland, 2002

Hessen

Baden-

Württemberg

Bayern

Nordrhein-

Westfalen

3.400

4.800

5.900

8.500

10.000

18.500

18.700

45.200

49.800

72.840

89.820

146.000

180.970

296.060

351.920

456.010

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Las regiones en la nueva unión europea. El largo camino hacia una presencia directa de las regiones en la unión europea

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