Régimen urbanístico de las obras ferroviarias

Autor:José Antonio Magdalena Anda
Páginas:143-167
Cargo:Doctor en Derecho Subdirector Grupo Derecho Administrativo DB&T Abogados
RESUMEN

En el estudio de referencia se pretende analizar la última reforma legislativa sobre la controvertida y secular cuestión del control municipal de las obras promovidas por otras Administraciones, y que se contiene en determinados preceptos de la Ley 39/2003 del Sector Ferroviario. Ello obliga a realizar una exposición breve, pero completa, de las soluciones legislativas aprobadas sucesivamente desde la introducción del ferrocarril en España en el siglo XIX. No se trata de un estudio histórico, sino de un comentario necesario de dichos precedentes que muestran cómo, en materia ferroviaria, las competencias urbanísticas municipales han quedado siempre relegadas a un segundo plano, supeditando los intereses locales al interés general de implantación y desarrollo del transporte... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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IIntroducción

La cuestión del control municipal sobre las obras de iniciativa pública, promovidas y ejecutadas por otras Administraciones distintas de las Locales, es harto conocida y debatida en nuestro Derecho, y ha dado lugar a numerosos estudios1.

Pretendemos, en esta ocasión, revisar esta problemática en un ámbito sectorial muy concreto, el del ferrocarril, toda vez que la entrada en vigor en enero de 2005 de la Ley 39/2003 del Sector Ferroviario ha puesto en juego un nuevo sistema para regular las siempre difíciles relaciones entre las Corporaciones Locales y las Administraciones ferroviarias. A tal fin, y para poder valorar en sus justos términos el alcance de la reforma introducida, realizaremos una breve recapitulación de los antecedentes legislativos y de la doctrina jurisprudencial existente, para a continuación analizar críticamente las nuevas disposiciones en la materia.

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IIEvolucion legislativa
1. La época histórica (1844-1941)

No es éste lugar para rememorar la compleja historia de los inicios del ferrocarril en nuestro país, cuyo papel en la formación del Derecho Administrativo, ha sido esencial. Instituciones claves como la concesión, la obra pública ó el servicio público se han desarrollado al socaire del desarrollo del ferrocarril en España2.

Pues bien, la consulta de las primeras normas legales y reglamentarias dictadas en la materia (impacto de las obras ferroviarias en el urbanismo) revela una política legislativa muy clara y que ha marcado desde entonces las soluciones propuestas en cada época. Política consistente en relegar el papel de las Corporaciones Locales, en conferirles un puesto subordinado a la acción de fomento de la Administración estatal, entendida ésta como promoción y apoyo a la implantación del transporte ferroviario por la península. El trazado de nuevas líneas ferroviarias se consideró una cues- tión de primer orden, del máximo interés y beneficio para la sociedad, sin que cupiera en mente alguna condicionar el desarrollo de ese medio de transporte a las decisiones gubernativas de las autoridades locales.

Así, nos encontramos con que en ninguna de las normas sectoriales aprobadas a lo largo del siglo XIX y la primera mitad del XX se hace alusión alguna a la necesidad de licencia o autorización municipal. Ningún precepto lo impone o prevé ni en la primera Ley General de Ferrocarriles de 1855, ni en la posterior Ley General de 1877 (que mantuvo su vigencia hasta 1987, nada más y nada menos), ni mucho menos en el Reglamento de la Ley de 1878. Todo lo más, en la Ley de 1877 se preveía la audiencia de las Corporaciones Locales en la tramitación del proyecto de la línea férrea.

Si avanzamos hasta el año 1924, en el que se promulgaron diversas normas de gran calado, nos encontraremos con que en el Page 145 Estatuto Ferroviario3 tampoco se previó medida alguna de coordinación con los Ayuntamientos. Idéntica falta de previsión advertimos en el Estatuto Municipal4, quizás porque la disposición específica al respecto se introdujo en el Reglamento de Obras, Servicios y Bienes Municipales (ambos aprobados el mismo año 1924), en cuyo artículo 57 impone el deber general para «particulares y empresas» de obtener la previa licencia a las obras pero exonerando a aquéllas obras que pertenezcan «a cualquiera dependencia del Estado», en cuyo caso el jefe de las obras «antes de iniciarlas, deberá dar cuenta al alcalde presidente del Ayuntamiento». Es decir, un simple y sencillo deber de información previo a la realización de las obras que, por supuesto, no quedan supeditadas a decisión alguna de la Corporación Local.

2. Los privilegios ferroviarios (1962 a 1975)

En los años cincuenta se introdujo, por fin, una regulación general sobre licencias municipales urbanística, contenida en el artículo 57 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, pero basada en imponer el deber de su obtención previa tan sólo a los particulares, dejando al margen a las demás Administraciones. La Ley del Suelo de 1956 no hizo sino seguir esa línea al reproducir casi literalmente en su artículo 167 lo previsto en aquel Reglamento, añadiendo una solución de cierre consistente en atribuir la decisión final en caso de conflicto al Consejo de Ministros.

Así las cosas, y con estos precedentes, el Estado aprobó en 1962 y 1964 mediante sendos Decretos-leyes5 el régimen jurídico específico de RENFE6, principal operadora de transporte ferroviario desde su creación en 1941. Pues bien, en ambas normas se introdujeron una serie de medidas protectoras del ferrocarril como medio Page 146 de transporte, que pronto merecieron el sobrenombre de «privilegios ferroviarios» al primar a este medio sobre su más directo competidor, la carretera, al tiempo que le exoneraban de determinadas «cargas» administrativas y fiscales.

Por lo que al objeto de nuestro estudio se refiere, aquellos Decretos consagraron la innecesariedad de licencia municipal -por entenderla implícita- para la realización de obras de conservación y entretenimiento de las instalaciones ferroviarias y servicios auxiliares «directamente relacionadas con el servicio ferroviario»7.Y respecto de las nuevas obras «que afecten al Plan de Ordenación de una zona o a las disposiciones sobre establecimientos incómodos, nocivos o peligrosos se requerirá la oportuna licencia de la autoridad competente»8, la cual se entenderá concedida por silencio positivo transcurrido un mes.

Era evidente la permanencia del criterio histórico de primar la realización de las obras ferroviarias, en tanto que obras públicas por excelencia, por encima de los intereses locales ó municipales. Debe tenerse en cuenta, además, que la mayor parte de la red ferroviaria española ya estaba construida en aquel momento, por lo que precisamente los supuestos más comunes y que daban lugar a mayores fricciones eran las obras susceptibles de encuadrarse en los elásticos conceptos de «conservación» y «entretenimiento».

3. La sujeción a licencia municipal de las obras públicas y ferroviarias (1976)

Al margen de la tradicional respuesta sectorial al problema que nos ocupa, es lo cierto que desde los años sesenta venía gestándose toda una línea doctrinal y jurisprudencial que abogaba por un mayor respeto de la esfera de autonomía local, poniendo en sus justos límites las competencias estatales. Así, por ejemplo, se definió con claridad el concepto del término municipal y el de las competencias concurrentes, incluyendo en aquel a los bienes demaniales9, lo cual obligó a la Administración General del Estado a tomar en consideración las potestades municipales sobre disciplina urbanística.

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Por ello no es de extrañar que la aprobación de la Ley del Suelo de 1976 introdujera, por fin, el deber general de obtención de licencia municipal para todas las obras urbanísticas con independencia de quién fuese el dueño o promotor de las mismas, un particular o un ente público. Se imponía por vez primera un principio general de sujeción a licencia municipal de las obras de iniciativa pública, y ello a través de un precepto claro y terminante, el 180, que sólo contemplaba una excepción, sustituyendo la licencia por una simple notificación «cuando razones de urgencia o excepcional interés público lo exijan».

Sin necesidad de resumir los abundantes comentarios y estudios realizados por la doctrina sobre la exégesis del citado artículo 18010, con sus aciertos y sus complejidades, queremos ceñirnos a las inmediatas consecuencias legales que dicha regulación supuso para el sector ferroviario, y que no fueron otras que abrogar los privilegios de RENFE en materia de licencias municipales.

Tanto por el principio temporal como por el principio de especialidad, la conclusión jurídica inevitable era que la exención de licencia municipal para cualesquiera obras ferroviarias había quedado derogada. Radical innovación legislativa que tuvo una difícil acogida por los responsables públicos ferroviarios, los cuales intentaron -sin éxito- mantener la vigencia de lo dispuesto en el artículo 41 del Estatuto de RENFE de 1964. Lo cierto es que el nuevo régimen legal del suelo impuso la obligatoriedad de solicitar y obtener la previa licencia municipal tanto para las obras nuevas como para las de conservación y entretenimiento.

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4. La contrarreforma ferroviaria: la ley de ordenación del transporte terrestre de 1987

Aquel nuevo régimen legal urbanístico pronto dio lugar a una reacción del poder central, al amparo de una innovadora jurisprudencia surgida a partir de 198411, con fundamento en el objetivo interés público de que la realización de grandes obras públicas de infraestructuras terrestres no quedase obstaculizada irrazonablemente por disputas localistas.

Se aprobó entonces la todavía parcialmente vigente Ley 16/1987 de Ordenación del Transporte Terrestre, de 30 de julio, cuyo Título V se dedica íntegramente al ferrocarril y en el cual se introdujo un precepto de singular importancia, el...

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