El régimen transitorio del suelo en la Ley 6/1998, de 13 de abril
| Autor | José Manuel Díaz Lema |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de Valladolid |
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INTRODUCCION
La Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del Suelo y Valoraciones, acomete en sus cinco disposiciones transitorias el difícil paso de la legislación del suelo precedente, a la nueva etapa que se abre con esta Ley, y que nace totalmente condicionada por los efectos de la STC 61/1997, de 20 de marzo. Las transitorias contienen reglas sobre el régimen básico del suelo, la clasificación del mismo y las valoraciones, todas ellas materias de indudable competencia estatal, si bien la determinación de que la clasificación de suelo debe estar contenida en el planeamiento general (norma muy arraigada en nuestro Derecho) no encaja con facilidad en los términos de dicha Sentencia.
Las transitorias disponen la aplicación del nuevo régimen del suelo (urbano, urbanizable y no urbanizable) desde la entrada en vigor de la Ley, pero al mismo tiempo difieren la adaptación del planeamiento en lo relativo a los nuevos criterios de clasificación del suelo, al momento en que se proceda a su revisión. Esto puede generar distorsiones porque la Ley altera significativamente la regulación anterior de la clasificación del suelo: se reduce el suelo no urbanizable al especialmente protegido, se ensancha por el contrario el suelo urbanizable, y dentro del suelo urbano se distinguen dos categorías: el consolidado y el no consolidado. La aplicación del nuevo régimen de derechos y deberes a las antiguas clases de suelo reflejadas en los Planes en vigor, que en esto consiste en esencia el régimen transitorio, puede incluso entorpecer su régimen de futuro. Todo esto no tendría mayor importancia en un período transitorio relativamente breve, pero se da la circunstancia de que durará hasta que cada Municipio revise su Planeamiento general e incorpore las nuevas clasificaciones de suelo. Esto convierte al período transitorio en incierto y complejo.
Por lo demás, la Ley en general, y en concreto su régimen transitorio, incorporan lo sustancial del contenido del Real Decreto-Ley 5/1996, de 7 de junio, y Ley sustitutoria 7/1997, de 14 de abril, que en ciertos aspectos (las cesiones de aprovechamiento, por ejemplo), no se ajustaban a la doctrina del TC sentada en la STC 61/1997. En cuestiones determinadas, ambos pueden aportar, sin embargo, pautas válidas para la interpretación de la nueva Ley.
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CUESTIONES GENERALES
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LA COMPETENCIA LEGISLATIVA DEL ESTADO
Las transitorias tratan sobre el régimen del suelo, la adaptación del planeamiento general, la situación del planeamiento general en tramitación así como del planeamiento en ejecución, y por último las valoraciones.
Con carácter previo al análisis detenido de cada una de las transitorias, es necesario dilucidar la competencia legislativa del Estado, a la luz de la STC mencionada. Obviamente las disposiciones transitorias sólo se podrán producir sobre las materias en las que el Estado es competente. En este sentido, las transitorias 1.ª y 5.ª (régimen urbanístico y valoraciones) se ajustan a la doctrina contenida en los FJ 8, 17 y 19 de la STC 61/1997 sobre estas cuestiones. En ambos casos la competencia legislativa estatal es difícilmente objetable.
Por el contrario, en las transitorias 2.ª y 3.ª es preciso ahondar un poco más en la fundamentación de la competencia legislativa del Estado. Las dos aluden al planeamiento general (vigente o en tramitación), lo que en una lectura precipitada del texto podría inducir a pensar en un exceso del legislador estatal respecto de los estrechos moldes fijados por la STC 61/1997. Una lectura más atenta de las mismas indica sin embargo que lo que se está regulando es la clasificación del suelo que, de acuerdo con nuestra tradición urbanística, debe estar contenida en el planeamiento general. Esto obliga a analizar la doctrina constitucional sobre el reparto competencial en materia de clasificación del suelo y planificación urbanística.
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La doctrina constitucional sobre clasificación del suelo y planificación urbanística
En cuanto a la clasificación del suelo, el TC no deja lugar a dudas sobre la fundamentación de la competencia estatal. Los distintos tipos básicos o clases de suelo -urbano, urbanizable, no urbanizable, acogidos en la nueva Ley, aunque su alcance difiera de la legislación anterior- constituyen un requisito previo e inexcusable para que a continuación pueda el Estado fijar las condiciones básicas o derechos y deberes primarios de los propietarios relativos a cada una de ellas. Régimen del suelo y clasificación del suelo son en este sentido indisociables, y ambos constituyen el haz y el envés de la competencia legislativa estatal ex artículo 149.1.1.ª de la CE. Malamente podría el Estado fijar el estatuto básico de la propiedad urbana, si antes no hubiera definido los tipos o clases básicos de suelo a los que previamente se anudará a continuación un determinado régimen. El argumento del TC luce claramente en el FJ 14.B), al que se remite el 15.a), de la STC 61/1997 («Sin esta clasificación previa que, como hemos afirmado, encaja en el artículo 149.1.1.ª de la CE, no sería posible regular condición básica alguna del ejercicio del derecho de propiedad urbana que aquel precepto reserva al Estado»).
Pero la clasificación de los distintos tipos de suelo ha de plasmarse a continuación en los instrumentos de planeamiento previstos al efecto. En el mismo fundamento jurídico citado el TC rotundamente dice que la clasificación de los tipos de suelo por el legislador «no implica la prefiguración de modelo urbanístico alguno, pues el único contenido imperativo del precepto consiste en deferir al titular de la potestad de planeamiento la división del ámbito territorial municipal en todas o algunas de las siguientes hipótesis básicas: suelo consolidado urbanísticamente, suelo apto para el proceso urbanizador, y suelo preservado de tal proceso» (FJ 14.b). Según esto, la competencia estatal abarca tanto clasificar teóricamente el suelo, como ordenar al planeamiento que concrete dicha clasificación en cada término municipal. En realidad, las dos cosas son inescindibles. El argumento del TC implica que algo esencial corresponde al legislador estatal en materia de planificación urbanística, en relación con la clasificación del suelo.
Pero más adelante, en el FJ 23.a), al enjuiciar la constitucionalidad del artículo 72.1 del Texto refundido de la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (en adelante TR de 1992), el TC parece seguir otra orientación al impedir al legislador estatal inmiscuirse en la planificación urbanística. En efecto, existía un amplio consenso, antes incluso de la STC 61/1997, en el sentido de que la regulación de la planificación urbanística debía corresponder a las Comunidades Autónomas (en adelante, CCAA). Por ello las normas sobre planificación contenidas en el TR de 1992 tenían en su inmensa mayoría carácter supletorio. No obstante, el artículo 72.1 del TR de 1992, con carácter básico, disponía que «Los Planes Generales de Ordenación o instrumentos de planeamiento análogos que puedan prever las CCAA contendrán las determinaciones pertinentes para asegurar la aplicación de las normas contenidas en esta Ley en lo que se refiere a valoraciones y al régimen urbanístico de la propiedad del suelo», es decir, en el ámbito de las competencias estatales. Pues bien, el TC consideró excesiva e inconstitucional esta norma, porque permitiría al Estado imponer el instrumento urbanístico a través del cual deban encontrar su aplicación las normas básicas del Estado, precisamente (las referidas valoraciones y el régimen del suelo).
Este argumento, en apariencia, supone la interdicción de cualquier norma estatal relativa a la planificación urbanística, lo que se compadece mal con la afirmación contenida en el FJ anteriormente mencionado sobre clasificación del suelo. Porque si corresponde al Estado regular los tipos o clases de suelo, como requisito previo al régimen del mismo, así como ordenar su concreción a través del planeamiento (FJ 14.b), parece congruente que el Plan General o instrumento análogo aseguren el cumplimiento de las normas sobre régimen del suelo y valoraciones (Ref.).
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La constitucionalidad de la alusión al planeamiento general en las transitorias 2.ª y 3.ª
En estas coordenadas debemos situar las disposiciones transitorias 2.ª y 3.ª de la Ley, alusivas ambas al planeamiento general, como instrumento en el que se plasma la clasificación del suelo. Es evidente que la Ley parte a este respecto de la distinción tradicional en nuestro Derecho urbanístico entre planeamiento general y planeamiento de desarrollo o derivado, y en la atribución sólo al primero de la función de clasificar suelo (art. 72.2.a) del TR de 1992). Esto se aprecia no sólo en las disposiciones transitorias mencionadas, sino en otros preceptos de la Ley, como el artículo 15, que alude al planeamiento de desarrollo para la transformación del suelo urbanizable (e implícitamente en el artículo 16); igualmente los artículos 9.2 y 11 se refieren al planeamiento general, como fuente de clasificación de suelo.
Esta posición de partida de la Ley obliga a plantear la cuestión de si el legislador estatal puede atribuir al planeamiento general la función de clasificar suelo, a la luz de la STC 61/1997. Con independencia de que parece lo más acertado en términos de oportunidad, el estrecho margen de maniobra de que dispone el Estado a tenor de la doctrina constitucional señalada no permite responder a esta cuestión de forma rotunda. Contra la competencia estatal juega el criterio expuesto en el FJ 23.a) que ni siquiera consiente al Estado exigir al planeamiento general que se respeten sus normas básicas sobre valoraciones y régimen del suelo, como se ha visto. Parece existir un rechazo total a la más ligera entrada del Estado en la planificación urbanística. Pero, frente a esta argumentación, cabe sostener -como se hace aquí- que sólo si la clasificación de suelo está contenida en el...
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