El nuevo régimen de los supuestos indemnizatorios en la Ley 6/1998, de 13 de abril.
| Autor | Vicente Laso Baeza |
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INTRODUCCION
La nueva Ley del Suelo regula en su Título V, artículos 41 a 44, una serie de supuestos específicos de responsabilidad de la Administración en el ámbito urbanístico, supuestos todos ellos que, no obstante, no limitan la posibilidad de ejercitar la acción de responsabilidad frente a la Administración urbanística cuando por virtud de sus actos se causase un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas. El título competencial específico que legitima la intervención del Estado en esta materia está constituido por el artículo 149.1.18ª de la Constitución, al asignarse al mismo como competencia exclusiva el ejercicio de la potestad legislativa sobre el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas, reconociéndose en el artículo 106.2 el derecho de los particulares a ser indemnizados por toda lesión causada por el funcionamiento de los servicios públicos.
Así lo ha reconocido el Tribunal Constitucional en su Sentencia 61/1997 al analizar la constitucionalidad del Título VI de la Ley del Suelo de 1992, prácticamente coincidente con el texto propuesto en la nueva Ley del Suelo, salvando aquél no ya sólo por emanar de una competencia exclusiva del Estado, sino también por su propio contenido específico. Su concepción bajo la nota de generalidad, dentro de la estructura de una regulación básica que se resuelve en contenidos mínimos o incompletos, susceptibles de desarrollos diversos, constituye el segundo aspecto de la regulación positiva de 1992 que permitió al Tribunal Constitucional sostener la constitucionalidad de los preceptos indicados. Admite a su vez el Tribunal Constitucional la regulación por las Comunidades Autónomas de nuevos supuestos indemnizatorios, superpuestos a los procedentes de la legislación estatal, bajo la premisa en todo caso del respeto a estos últimos de tal modo que unos y otros queden debidamente cohonestados. En este sentido, la nueva regulación de los supuestos indemnizatorios se ajusta plenamente a la Sentencia 61/1997, para lo cual no es necesario realizar un estudio pormenorizado sobre su adaptación a la misma, dada la similitud que presenta con el texto de 1992, cuya constitucionalidad quedó salvada.
Por todo ello, quizá una de las primeras afirmaciones que debe realizarse al contemplar el nuevo texto, es que las alteraciones respecto de la Ley del Suelo de 1992 afectan básicamente a la adopción de una nueva sistemática y a una alteración material más aparente que real, salvo en algunos aspectos importantes, según lo que se dirá. El nuevo artículo 41 se corresponde con el artículo 237.1 y 2 de la Ley del Suelo de 1992, el 42 con el 238, recogiendo nuevamente el apartado segundo de éste último, que fue anulado por el Tribunal Supremo en su Sentencia de 25 de junio de 1997, el 43 con el 239, unificando en un solo apartado los dos que componían este último, y el 44 con los artículos 240 y 241. En consecuencia, en la nueva regulación se omite únicamente el apartado tercero del artículo 237, que excluía la indemnización por reducción de aprovechamiento cuando hubiera transcurrido el plazo para solicitar licencia de edificación sin que se hubiese solicitado, y que fue igualmente anulado por la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de junio de 1997. Se mantiene a su vez el contenido del artículo 6 de la Ley de 1992 y 87.1 de la Ley de 1976, pasando a ser el artículo 2.2 según el cual, «la ordenación del uso de los terrenos y construcciones establecida en el planeamiento no conferirá derecho a los propietarios a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecidos en las Leyes». Partiendo de estas ideas previas que, por otro lado, mantienen en gran medida la aplicación de los criterios jurisprudenciales elaborados con arreglo a la Ley del Suelo de 1976 y después asumidos por el legislador de 1992, cabe diferenciar los siguientes supuestos indemnizatorios:
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Indemnización por alteración de planeamiento.
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Sin licencia en vigor
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Con licencia en vigor
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Indemnización procedente de situaciones de fuera de ordenación.
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Indemnización por limitaciones singulares.
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Las impuestas en orden a la conservación de los edificios.
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Las que impliquen una restricción del aprovechamiento urbanístico no susceptible de distribución equitativa entre los interesados.
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Indemnización por anulación de licencia, demora injustificada en su otorgamiento o su denegación improcedente.
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Indemnización por gastos inútiles en los que se hubiera incurrido en el cumplimiento de deberes inherentes al proceso urbanizador, como consecuencia de un cambio de planeamiento o por acordarse la expropiación.
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INDEMNIZACION POR ALTERACION DE PLANEAMIENTO.
El primero de los supuestos indemnizatorios contemplados en la nueva Ley del Suelo exige, con carácter previo, hacer una breve referencia al régimen jurídico del derecho de propiedad que el texto recoge. Se trata de concretar si realmente la nueva Ley introduce una variación en la configuración del derecho de propiedad en el ámbito urbanístico, precisando a su vez si dicha configuración puede llegar a ignorar la efectiva incorporación, al patrimonio jurídico del propietario de suelo, de nuevos derechos supeditados al previo cumplimiento de deberes, exigibles también en cuanto propietarios. Más concisamente, se trata de precisar si el Proyecto abandona realmente la teoría de la patrimonialización de las facultades urbanísticas, condicionada al cumplimiento de los respectivos deberes o si, por el contrario, aquélla constituye una exigencia institucional, predicable en un sistema de reconocimiento constitucional de la propiedad privada ligada al cumplimiento de una específica función social. Es decir ¿la atribución por el plan de un determinado aprovechamiento urbanístico a unos terrenos constituye, sin más, un incremento del contenido del derecho de propiedad del propietario respectivo, o bien éste debe cumplir previamente unos deberes que, entonces sí, llevan aparejada la incorporación al derecho de unas facultades liberadas ya de todo condicionamiento? Pues bien, el artículo central de la Ley sobre el régimen de propiedad en el ámbito urbanístico, es el artículo 2.1, conforme al cual «las facultades urbanísticas del derecho de propiedad se ejercerán siempre dentro de los límites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en las Leyes o, en virtud de ellas, por el planeamiento con arreglo a la clasificación urbanística de los predios». Vuelve aquí la Ley al mismo texto de las Leyes de 1956 y 1976, en sus artículos 61 y 76, respectivamente. Dicho artículo, puesto en relación con el artículo 41, podría conducir a una interpretación novedosa en relación con el régimen precedente, ya que, aparentemente, el aprovechamiento reconocido por el plan, desde el momento de la aprobación de éste, ya se integra en el contenido del derecho de propiedad.
Sin embargo, esta primera interpretación no parece que responda ni a una interpretación literal del artículo 41, en el que el reconocimiento de derechos indemnizatorios se encuentra inexorablemente conectado con la reducción de aprovechamiento urbanístico, dado el mantenimiento de la cláusula «podrá dar lugar», ni, tampoco, a la doctrina jurisprudencial elaborada en relación con la Ley del Suelo de 1976. En efecto, el nuevo texto, del mismo modo que realizó la legislación precedente, incluida la Ley 8/1990, configura un régimen en el que las facultades de urbanizar y edificar se añaden al dominio en función del planeamiento, es decir, por atribución directa de éste. No constituyen por ello derechos autónomos sino meras facultades, según señala el artículo 2, cuyo ejercicio genera un derecho patrimonializado en el titular del dominio, aunque disponible, ya sea del aprovechamiento, mediante su transferencia, ya de la facultad de urbanizar, a través de la participación de empresa urbanizadora, con el posible abono en metálico o en suelo por su ejercicio mediante la ejecución material de la misma. Es decir, las facultades de urbanizar y edificar lo son del dominio, por lo que se extiende a ellas el derecho de propiedad mismo, si bien aquéllas quedan imperativamente ligadas con la función social que el planeamiento impone.
Sin embargo, precisamente porque son facultades añadidas al dominio por el planeamiento, en tanto no se ejercen no generan un contenido patrimonial propio e independiente, ni deben por lo tanto resarcirse si son nuevamente eliminadas por el plan sin haber realizado actividad alguna. Todo lo cual significa que una vez ejercitadas provocan un incremento patrimonial del bien, cuya desaparición entonces sí debe ser compensada. Esta visión implica que precisamente por ser facultades del dominio otorgan a su titular una serie de prerrogativas, traducidas en el derecho preferente y el correlativo deber en su ejercicio, como reconocen el artículo 2, con carácter general, y los artículos 13 y 14, para el suelo urbano y 15 y 18 para el urbanizable, respectivamente. El dominio es por ello un derecho subjetivo cuyo contenido patrimonial podrá ser mayor o menor, mientras que las facultades, si no son ejercitadas, son meras expectativas no indemnizables y, al contrario, una vez ejercitadas, y por ello mismo patrimonializadas, se convierten en derechos independientes, indemnizables si son sacrificados. Así lo venía a reconocer la Exposición de Motivos de la Ley del Suelo de 1975 al decir que «la regulación del uso de unos terrenos a nivel de Plan Parcial consolida de forma concreta la expectativa de urbanización.
Sin embargo, esta expectativa tampoco es definitiva, si no va inmediatamente seguida de la ejecución de la urbanización y del cumplimiento por el propietario de sus obligaciones y cargas». El cumplimiento de los deberes se presenta así como condición, suspensiva en unos casos y resolutoria en otros, de la definitiva consolidación íntegra del contenido del derecho de propiedad urbana en los términos...
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