El régimen urbanístico del suelo en la Ley de reforma del régimen urbanístico y de valoraciones del suelo
| Autor | Francisco Perales Madueño |
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EL REGIMEN URBANISTICO DEL SUELO EN EL TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY DEL SUELO, DE 9 DE ABRIL DE 1976
1.1 El régimen urbanístico del suelo en general
Una breve referencia al régimen urbanístico del suelo regulado por la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, Texto Refundido de 9 de abril de 1976 (en adelante Ley del Suelo), constituye un paso previo obligado para el estudio de la Ley por la que tal régimen se reforma.
El régimen urbanístico del suelo es un concepto que debemos acotar. Entendido en un sentido lato, define el conjunto de derechos y obligaciones inherentes a la propiedad del suelo y el régimen de uso concreto, aplicable a un terreno. En sentido estricto, el régimen urbanístico del suelo es el régimen jurídico que, en abstracto, define el conjunto de derechos y obligaciones inherentes al derecho de propiedad.
La Ley del Suelo incluye bajo el epígrafe «Régimen urbanístico del suelo» que encabeza su Título II, la clasificación del suelo, mediante la que regula el régimen general de la propiedad del suelo, los derechos y obligaciones de los propietarios de cada una de las, clases de suelo, el Patrimonio Municipal del suelo, las parcelaciones y reparcelaciones, y las valoraciones
La Ley sobre la Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, en adelante Ley de Reforma, incluye bajo el epígrafe de su Título Primero «Régimen urbanístico de la propiedad del suelo», el régimen general de derechos y obligaciones de los propietarios de suelo, apoyado en su clasificación, la definición del contenido patrimonial de la propiedad, el sistema de reparto de beneficios y cargas, los modos de obtención de los terrenos destinados a dotaciones y el Registro de solares y terrenos sin urbanizar.
Si comparamos el Título II de la Ley de Suelo y el Título Primero de la Ley de Reforma observamos, aparte de la significativa rectificación del epígrafe, que el concepto legal de este régimen se ha ampliado incluyendo determinaciones que afectan al contenido de los Planes Generales, instrumentos y procedimientos para la distribución de beneficios y cargas, obtención de terrenos destinados a dotaciones, y la regulación del Registro de Solares y Terrenos sin urbanizar. Como hemos de ver más adelante, el contenido de este Título desborda el concepto estricto de lo que significa el régimen urbanístico jurídico de la propiedad del suelo y no incluye, sin embargo, un aspecto sustancial como es el de las valoraciones, reguladas bajo este epígrafe en el Título II.
La exclusión de las valoraciones del Título Primero de la Ley podría obedecer a una simple incorrección sistemática. Sin embargo, no parece ser éste el motivo de su regulación en otro título, como lo prueban el hecho de su diferenciación respecto del régimen urbanístico del suelo desde la propia denominación de la Ley - Sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo - y sustantivamente, la diferente fundamentación en la que se sustenta la competencia estatal para regular el régimen urbanístico del suelo y las valoraciones. La Disposición Final Primera 1.2 de la Ley de Reforma considera, por un lado, que la regulación del régimen urbanístico del suelo tiene carácter de legislación básica y, por otro, que la normativa sobre las valoraciones responde a la plena competencia del Estado.
No parece, por tanto, dudoso que para este legislador las valoraciones no forman parte del régimen urbanístico del suelo, pese a ser caras de una misma moneda y, en cambio, sí lo integran otros aspectos como los ya mencionados sobre técnicas de distribución de beneficios y cargas, de gestión o el Registro de solares y terrenos sin urbanizar.
El Título II de la Ley del Suelo, bajo el mismo epígrafe del correspondiente Título de la Ley de 12 de mayo de 1956, trataba el régimen urbanístico del suelo con un enfoque diferente, al que respondía certeramente la denominación. El régimen urbanístico se refería al suelo en general, no solamente al derecho de propiedad en particular, aunque éste resultara comprendido en la definición de los derechos y deberes correspondientes a cada clase de suelo. El régimen urbanístico del suelo en el Título II de la Ley era algo más amplio que el régimen urbanístico de la propiedad. Por esta razón cabía que bajo el mismo título se regularan, junto al derecho de propiedad, el Patrimonio Municipal del Suelo, las parcelaciones y reparcelaciones y las valoraciones, aunque no todas estas materias tuvieran que ver estrictamente con el estatuto de la propiedad. Es evidente que ni el Patrimonio Municipal del Suelo, ni las parcelaciones y reparcelaciones guardan relación directa, con el contenido de derecho. de propiedad. Ni siquiera la reparcelación, que no es otra cosa que un instrumento para el reparto de los beneficios y cargas derivadas del planeamiento.
Dentro del marco del régimen urbanístico del suelo quedaba, pues, englobado el régimen urbanístico del derecho de propiedad, no identificable con la totalidad del Título II de la Ley. Y este régimen urbanístico de la propiedad, en cuanto establece el estatuto básico de la, propiedad fundado en la clasificación del suelo, quedaba regulado por los artículos 76, 77, 78, 79, 80, 81, 83, 85, 86, 87 y 88 de la Ley. Estos artículos definían, en la Ley del Suelo, el régimen urbanístico de la propiedad del suelo, completado con la regulación, concordante de las valoraciones.
En conclusión, el epígrafe «Régimen urbanístico del suelo» del Título II de la Ley del Suelo no es un concepto idéntico a régimen urbanístico de la propiedad del suelo, aunque lo comprende. El régimen urbanístico de la propiedad del suelo debe definir el marco estatutario de la propiedad que, de acuerdo con el artículo 76, está integrado por la regulación general y abstracta de la Ley, y por la concreta y espacialmente localizada del planeamiento urbanístico.
1.2. La clasificación del suelo como base del régimen urbanístico
La Ley del Suelo utiliza la clasificación de los terrenos para establecer el marco general del estatuto de la propiedad. Las clases de suelo, urbano, urbanizable (programado y no programado) y no, urbanizable, sirven para atribuir a cada una un régimen específico de derechos y obligaciones. Su determinación se remite a los Planes Generales Municipales de Ordenación y a las Normas Subsidiarias del planeamiento, municipal. En ausencia de Plan General o de Normas, las clases de suelo se limitan al suelo urbano y al suelo no urbanizable, designación esta última que se, reserva al suelo rústico desde la perspectiva de los procesos de urbanización. Esta clasificación básica se funda en la naturaleza de las costas, en el hecho natural y simple de la bipolaridad campo ciudad, traducida, en el lenguaje de la Ley, al suelo no urbanizable suelo urbano. El suelo urbano y el no urbanizable responden a fenómenos de la realidad. El Plan constata su existencia y les otorga una calificación jurídica mediante su clasificación. El suelo urbanizable es, en cambio, una creación del Plan. Nace de una decisión administrativa.
El régimen del suelo urbano se diferencia del régimen del suelo urbanizable por sus obligaciones. En el primero, la Ley sólo exige la cesión de terrenos para viales, parques y jardines públicos y centros de enseñanza general básica al servicio del polígono o unidad de actuación. Por tanto, si no hay necesidad de delimitar un polígono o unidad de actuación no existe obligación de cesión alguna. En el segundo, la Ley impone la cesión obligatoria y gratuita de todos los terrenos destinados a uso y dominio público por el Plan y el necesario para situar el diez por ciento del aprovechamiento.
La razón de la diferencia de régimen respondía a la diferente naturaleza de ambos suelos. El suelo urbano es el resultado de un proceso de transformación que ha estado sometido a las obligaciones que la Ley haya establecido a lo largo de dicha transformación. Lo que hubiera sucedido hasta llegar a ser suelo urbano es historia y su revisión no se plantea cuando se aprueba el Plan, sino la constatación del hecho. Por ello, sólo cuando el Plan exige una actuación nueva sobre el suelo urbano, que puede tener por finalidad completar o renovar lo existente, surge la obligación de la cesión gratuita de los terrenos necesarios para los equipamientos que la Ley establece al servicio de la unidad de actuación. La clasificación de este suelo por el Plan no crea plusvalías. El Plan se limita a reconocer lo que ya era urbano. El valor propio de su condición de suelo urbano no deriva del Plan, sin perjuicio de que éste determine el uso de los terrenos - a través de la calificación - y, la intensidad del mismo, siendo indiferente a estos efectos que el terreno esté ya construido o vacante.
El suelo urbanizable, por el contrario, es una creación ex novo del Plan. Unos terrenos anteriormente no urbanizables, o rústicos, se transforman en urbanizables por la voluntad de la Administración que aprueba el Plan. La transformación produce una plusvalía al mejorar las expectativas del rendimiento económico. Por ello, la Ley impone la obligación de la cesión gratuita a la Administración de todos los terrenos necesarios para viales, parques, jardines y dotaciones públicas, más el 10 por 100 del aprovechamiento en concepto de participación en las plusvalías.
En ambos casos, suelo urbano y urbanizable, el propietario de suelo está obligado a ejecutar o costear las obras de urbanización de interés para el polígono o unidad de actuación.
En cuanto a la obligación de edificar los solares, la Ley del Suelo, en sus artículos 83.3.3.º y 34.3.d) remitía al Plan la decisión de establecerla así como la de fijar un plazo para su ejecución, en defecto del cual eran de aplicación los, plazos de dos y tres años, y sus prórrogas, señalados en los artículos 154 y siguientes de la Ley. Esta desconfiaba de la virtualidad y del acierto de imponer con carácter general la obligación de construir después del fracaso del Registro de Solares. Por ello remitía la...
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