El régimen de retribuciones

Autor:Alberto Palomar Olmeda
Páginas:383-455
 
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1. Antecedentes legislativos
1.1. La Ley de Bases de 22 de julio de 1918

Una de las primeras disposiciones de carácter específicamente retributivo que puede encontrarse en nuestra historia legislativa más próxima es la Base Primera de la Ley de Bases de 22 de julio de 1918 (Gaceta Oficial de 24 de julio), que después de señalar que «la Administración Civil estará a cargo del personal técnico y auxiliar», fija las dotaciones concretas que corresponden a cada grupo de funcionarios.

Así, se indica que la retribución de los Jefes de Administración de primera clase será de 12.000 pesetas; los de segunda de 11.000 pesetas; los de tercera de 10.000 pesetas; los Jefes de Negociado de 8.000, 7.000, 6.000, según fuesen de primera, segunda o tercera clase. Los Oficiales de Administración 5.000 (primera), 4.000 (segunda), 3.000 (tercera), respectivamente. Por último, los

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auxiliares a quienes se les asigna una dotación de 2.500, 2.000 ó 1.500, según fuesen de primera, segunda o tercera clase.

En ejecución de la anterior Ley se dicta el Reglamento de 7 de septiembre de 1918 (Gaceta Oficial de 8 de septiembre). Como no podía ser menos, el Reglamento se limitó en su artículo 1.° a reproducir los importes fijados en la Ley como dotaciones de las correspondientes categorías.

Más tarde, se producen algunas modificaciones en las cuantías concretas de las dotaciones. Así, por ejemplo, la Ley de Presupuestos para 1940 estableció una remuneración para todas las categorías que se centró en una banda comprendida entre 17.500 pesetas para los Jefes Superiores de Administración, y 3.500 para los auxiliares

Desde una perspectiva general señalan Solana y Del Castillo que «el sistema retributivo funcionarial vino condicionado, en gran medida por la escasez de recursos económicos que condicionará, lógicamente, la política retributiva. Puntos a los que habría que unir la denominada Ley del maximun en virtud de la cual ningún empleado público podrá sobrepasar determinadas cantidades...»1.

La característica común que se aprecia en esta época histórica es la de que no existía una diferenciación conceptual de las retribuciones que se asignaban como una cantidad global y anual en función de la categoría del puesto de trabajo desarrollado. Se establecía una estructuración jerarquizada que se reflejaba en las dotaciones para clase y categoría, si bien esta jerarquía no derivaba del análisis, de la evaluación del puesto de trabajo, sino que lo hacía de la pertenencia a una u otra categoría de la Administración, lo cual, por otra parte, era plenamente coherente con el modelo de la Ley, basado en los cuerpos y en la carrera administrativa.

1.2. La Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 7 de febrero de 1964 y la Ley de Retribuciones de 4 de mayo de 1965

El segundo hito legislativo de importancia en la materia retributiva es la publicación en el Boletín Oficial del Estado de 15 de febrero de 1964 del Texto Articulado aprobado por Decreto 315/1964, de 7 de febrero, de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado. Las retribuciones se encontraban reguladas en el Capítulo IX de la Ley, bajo la rúbrica de derechos económicos del funcionario. En concreto, en el artículo 95 y siguientes.

Las características esenciales de la regulación son las siguientes:

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  1. Se establece el principio de que los funcionarios sólo podrán ser remunerados por los conceptos retributivos fijados en la propia Ley y en la cuantía que se establezca en una Ley de Retribuciones.

  2. Se estructuran y desglosan los conceptos retributivos en tres: sueldo base (retribuciones básicas), complementos de sueldo (retribuciones complementarias) y otras retribuciones (indemnizaciones, gratificaciones, etc.)

Antes de analizar los diversos conceptos retributivos de forma individual, hay que significar que el mandato de la Ley de Funcionarios en lo referente a la Ley de Retribuciones se cumplió, y así en el Boletín Oficial del Estado núm. 107, de 5 de mayo de 1965, se publicó la Ley 31/1965, de 4 de mayo, de Retribuciones de los Funcionarios de la Administración Civil del Estado, cuyo análisis realizamos conjuntamente en la pormenorización de cada concepto retributivo.

1.2.1. Las retribuciones básicas
  1. EL SUELDO BASE

    De conformidad con lo establecido en el artículo 96 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado y en el artículo 5 de la Ley de Retribuciones «el sueldo de cada funcionario resultará de la aplicación al sueldo base del coeficiente multiplicador que corresponda al cuerpo al que pertenezca...».

    Es claro, por tanto, que el sistema básico consiste en atribuir a cada cuerpo o escala de funcionarios un coeficiente multiplicador que se aplica al denominado sueldo base que estaba fijado en 36.000 pesetas por la Ley de Retribuciones y que, posteriormente, se modifica por las leyes de presupuestos generales del Estado de cada año.

    El cuadro de coeficientes multiplicadores estaba fijado en el artículo 4.° de la Ley de Retribuciones en 18 niveles que oscilaban entre el coeficiente 1.0 al
    5.5. Para dar cumplimiento al nuevo sistema se publicó el Decreto 1427/1965, de 28 de mayo, de coeficientes multiplicadores de los Cuerpos de Funcionarios, que fijó los que correspondían a los cuerpos y escalas existentes.

    Respecto del sistema de los coeficientes multiplicadores, hay que comenzar por señalar que ni la Ley de Funcionarios Civiles del Estado ni la Ley de Retribuciones establecieron los criterios legales para la atribución de aquéllos. De esta forma, se concedía una facultad discrecional a la Administración, que tuvo que ser limitada por la fiscalización de los Tribunales2.

    Esta circunstancia llevó a García Trevijano3, a señalar que «la asignación de coeficientes no se sometía a ningún criterio directivo, no se tomó en cuenta el título exigido para el ingreso ni la formación anterior o posterior a aquél,

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    ni tampoco la naturaleza de las funciones desarrolladas...». No obstante y así lo señala el citado Autor4, «que a la vista del cuadro de asignaciones... el criterio que ha prevalecido es el de la titulación exigida para el ingreso...».

    Frente a esto, cabe señalar que el margen de discrecionalidad se redujo por la jurisprudencia sobre la base de dos criterios: la categoría del cuerpo y la dificultad de la oposición para acceso al mismo.

  2. LAS PAGAS EXTRAORDINARIAS

    El artículo 97 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado se limita a reconocer el derecho de los funcionarios a recibir pagas extraordinarias en el importe que fijase la Ley de Retribuciones. Es el artículo 7 de esta Ley el que efectúa la determinación de las mismas señalando que su cuantía es la de una mensualidad de sueldo y trienios y que se devengan dos; una, en el mes de julio y otra, en el de diciembre de cada año, y condicionando su percepción a encontrarse en situación de activo el primer día de los meses expresados.

  3. LOS TRIENIOS

    El artículo 97 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado establece, únicamente, que los funcionarios tendrán derecho al percibo de los trienios en la cuantía que fije la Ley de Retribuciones. Por su parte, la Ley señala que «los funcionarios tendrán derecho a un incremento sucesivo de un 7 por 100 de su sueldo personal inicial en el cuerpo o plantilla al que pertenezcan por cada tres años de servicios efectivos prestados a la Administración Civil del Estado, desempeñando plaza o destino en propiedad».

    Se produce de esta forma la generalización de los trienios a todos los funcionarios ya que como señala García Trevijano5, «hasta el Estatuto de 1964 y dejando aparte los funcionarios militares... tan sólo algunos cuerpos habían conseguido algo semejante a los mismos, concretamente, los denominados complementos de sueldo de los funcionarios de correos y Telecomunicaciones».

    En todo caso, debe recordarse que los trienios nacen como una compensación establecida por la supresión de las categorías de funcionarios. El pase de una categoría a otra dentro del mismo cuerpo se realizaba por el simple transcurso del tiempo, la eliminación de las categorías suponía una frustración de expectativas económicas que intentó paliarse mediante el establecimiento de cantidades fijas que se devengaban por la presencia continuada en el servicio.

    Por lo demás, el derecho a percibir estas cuantías surge, según la legislación que se analiza, por haber...

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