Régimen Jurídico del procedimiento electrónico
| Autor | Alberto Palomar Olmeda |
| Cargo | Magistrado |
El proceso de introducción de la tecnología en el ámbito del procedimiento administrativo es un proceso que viene de largo y que encuentra reflejo, clara está, en dos ámbitos perfectamente diferenciados. De un lado, el plano de las posibilidades tecnológicas que ha ido creciendo como en el conjunto de las relaciones sociales como una parte del reflejo de la transformación de la sociedad que, ciertamente, desarrolla hoy sus relaciones sociales y jurídicas con una notable influencia tecnológica que ha transformado las pautas convencionales de actuación.
De otro, y en lo que aquí nos importa más el proceso de introducción de nueva tecnología ha necesitado de cambios normativos que vayan habilitando las nuevas formas de actuación administrativa, por un lado, y , por otro, estableciendo las pautas de convivencia de la realidad electrónica con la que no lo es.
Desde esta perspectiva y sin necesidad de acudir a otros antecedentes más remotos podemos indicar que el artículo 45 de la Ley 30/1992, de 16 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común es, en esencia, una norma habilitadora, programática y de impulso de la utilización por la Administración de las nuevas teconologícas - concepto genérico e indeterminado- cuya concreción específica se mantenía esencialmente en el Real Decreto 263/1996, de 16 de febrero, que regula la utilización de técnicas electrónicas, informáticas o telemáticas en la AGE que desarrolla las diferentes fases del procedimiento o de la actuación administrativa formalizada.1
En este contexto el segundo paso real es la publicación de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso de los ciudadanos a los Servicios Públicos. Se trata de una norma que ya no se sitúa en el plano de la habilitación sino que, por el contrario, parte de la aceptación de que esa realidad (la tecnológica) ya existe y que lo que corresponde es establecer una regulación sobre los derechos y deberes de los ciudadanos, las reglas de la organización de la electrónica y las formas de garantía común como pueden ser el Esquema nacional de Seguridad o de Interoperabilidad.2
No es sencillo efectuar un balance de ambas normas pero si puede decirse, sin riesgo a equivocarnos, que han ido transformando paulatinamente la realidad habitual del procedimiento administrativo aunque es cierto que, finalmente, la reflexión sobre el proceso de juridificación y la propia problemática específica derivada de la aplicación jurisprudencial ha ido más lenta que la propia introducción probablemente porque el efecto estético de la introducción (la luminosidad del cambio tecnológico) ha erosionado o infravalorado los problemas de carácter jurídico.
Es cierto, sin embargo, que ahora que la tecnología aplicada al procedimiento administrativo ha venido para quedarse de forma irremediable parece que es el momento de compensar luminosidad con seguridad y este es el plano en el que se mueve la reflexión sobre el modelo actual que se realiza en los apartados anteriores.
Viene siendo clásica entre nosotros la diferenciación de la actividad administrativa entre actividad formalizada - entendiendo por tal la de carácter procedimental- y la no formalizada- actividad que realizan las Administraciones para introducir, conocer, ayudar o contribuir a que el conjunto de los ciudadanos conozca los servicios, sus formas de acceso, y de desarrollo o, incluso, que conozca informaciones de alcance general que le pueden interesar.3
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La tecnología en los procesos informativos o de divulgación de informaciones, prestaciones, o tareas que se realizan en una Administración Pública.4
El papel de la tecnología en ambos procesos es muy diferente. En el marco de la actividad no formalizada son posibles todas las formas de actuación conocidas en la propia sociedad5 . La tecnología disponible - estática o en movilidad- puede ser utilizada por la Administración ya que en la misma no se tienen en consideración los aspectos de constancia y de seguridad que son consustanciales a la actividad procedimental y, por tanto, a la actividad administrativa más convencional. A nadie le importa, ninguna relevancia tiene (más allá de la reflexión sobre el trabajo mismo) en conocer quien, cuantos y para que se entra en una web pública ni existe inconveniente alguno en que ese acceso se produzca tantas veces como se demanden e, incluso, que exista una posibilidad de que el acceso se realice por medios electrónicos alternativos y no taxativos para permiten agrandar el número de personas que se benefician del mismo.
Desde una perspectiva jurídica podríamos decir que esta actuación es una actuación genérica - no referida a interesados en términos jurídicos-, sin conexión directa con persona alguna, que no necesita elementos de constancia y cuyo reto, finalmente, es la utilidad y la garantía de la veracidad.
El campo de actuación de las Administraciones Públicas en este terreno no tiene límite cuantitativo ni formal. Normalmente el problema se centra, únicamente, en la veracidad de la información y en cuanto pueda suponer el aspecto informativo de compromiso de la propia Administración en relación con los criterios y los elementos centrales para acceso y obtención de las prestaciones que se incluyen ya dentro del concepto de Administración formalizada.
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La tecnología en el marco de los procedimientos administrativos.6
Aquí la visión es radicalmente contraria. Estos procesos de trabajo no están pensados para el conjunto de la población sino para los interesados, esto es, para quienes tienen una especial conexión con el respectivo asunto en términos de lo que la jurisprudencia ha denominado perjuicio (muy a menudo en los procedimientos de oficio) beneficio (muy a menudo en los procedimientos a instancia de parte).
Pero, adicionalmente, se trata de procedimientos en los que se reconocen o deniegan derechos lo que, claro está, convierte la actuación administrativa en una actividad sujeta a los principios constitucionales de la Administración que se encuentran contemplados en el artículo 103.1 de la CE cuando señala que "....La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho...".
Desde una perspectiva práctica aquí las cosas dejan de ser genéricas (información bruta) para convertirse en específicas (expediente-estado del expediente-) y, sobre todo, empieza a convertirse en una tecnología que tiene que asegurar algunos de los principios esenciales del funcionamiento administrativo y, entre ellos, la seguridad jurídica y, en sus aspectos más instrumentales, la certeza de las notificaciones, la custodia de los expedientes, el ajuste a Derecho de las resoluciones, etc....
El procedimiento, en esencia, es garantía aunque lo que es cierto es que no puede entenderse como garantía lo instrumental. La finalidad última del procedimiento que es el acierto y el ajuste a derecho de la actuación y esto puede conseguirse de igual o de mejor manera en un expediente electrónico o en uno manual.
La cuestión clave es cómo concebir el procedimiento electrónico, qué es lo que se puede someter a esta forma de trabajo y cómo asegurar que los principios esenciales del procedimiento administrativo (impulso de oficio, contradicción, transparencia o gratuidad, por señalar los más representativos) se materialicen de forma diferente pero se mantenga su esencia.
Finalmente podríamos señalar que el conjunto de debates que plantea la introducción y la apuesta por la tecnología se completa con la referencia a si dicha introducción debe o no tener carácter vinculante o, si por el contrario, es preciso reconocer la llamada brecha digital que se ha establecido entre quienes acceden y utilizan estos medios y quienes tienen dificultades para dicho acceso o por su forma de relación deciden no utilizar dichos medios.
Se trata, qué duda cabe, de un debate, esencialmente, temporal porque es evidente que los hábitos de comportamiento de la población - en general- hará que dentro de algún tiempo tanto los problemas de acceso como los problemas de utilización puedan llegar a parecernos ridículos como lo han sido otros debates de la misma índole que, hoy, nos parecen casi absurdos. Pero no puede obviarse que es real el problema en la actualidad en la que la opción obligada por las relaciones electrónicas deja fuera de dicho ámbito relacional a un sector importante de la población que no puede o no quiere utilizar dichos medios.
A partir de ahí y en este ámbito introductorio en el que nos estábamos moviendo cabe indicar que el debate sobre las formas relacionales se ha zanjado, de momento, sobre la base de su carácter voluntario. De esta forma es el propio ciudadano - como regla porque finalmente se ha convertido en obligatorio para colectivos específicos- el que elige y...
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