Régimen jurídico de los administradores públicos
| Autor | Carlos Varela Gil |
| Páginas | 291-372 |
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Con el ingreso en la función pública se origina una relación de servicio entre el funcionario y la Administración. No obstante, este vínculo jurídico no deriva de un contrato libremente consensuado en el que los participantes establecen las pautas que regularán su unión, sino de un acto-condición que sitúa al empleado bajo un régimen estatutario concreto748. De este modo, los derechos y obligaciones de los agentes públicos serán en cada momento los que determinen las normas contenidas en su estatuto749.
En Roma, tras la sencilla organización administrativa de la etapa monárquica y republicana, la necesidad de gestionar con efi cacia el amplio territorio conquistado obligó a los emperadores a incrementar progresivamente el número de empleados públicos. Desde ese momento, comienza a gestarse en el Imperio una incipiente burocracia, para la que se dictaron un conjunto de normas de carácter público garantes de sus derechos y delimitadoras de sus obligaciones.
En la actualidad, la doctrina administrativista agrupa los diferentes derechos reconocidos en un estatuto jurídico en: económicos Page 292 (simultáneos a la relación de servicio -retribución- y posteriores a ella -pensión-), no económicos (derecho al cargo, a la carrera, a la suspensión de funciones, a la asistencia sanitaria y seguridad social o a los honores) y derechos y libertades públicos (derecho de sindicación, a la huelga, etc.). De todos ellos, los que tuvieron un mayor alcance dentro del ámbito romano fueron aquellos de carácter económico y los que fomentaban la estabilidad en el cargo y el desarrollo de la carrera administrativa.
Los 750 derechos económicos constituyen uno de los puntos principales del régimen de la función pública, pues es aquí donde el abono de un salario justo debe armonizarse con el equilibrio presupuestario del país. De este modo, la retribución de los agentes estatales ha de ser acorde con el grado de formación y responsabilidad asumidas, manteniéndose relativamente próxima -en la medida de lo posible- a la recibida por quienes realizan servicios semejantes en el ámbito privado. En otro caso, se corre el riesgo de contar con trabajadores desmotivados (absentismo laboral, bajo rendimiento, etc.) y de reducir su grado de compromiso con el servicio (pluriempleo, huída de los mejores técnicos a la empresa privada, etc.).
En Roma, la primitiva Administración pública se sirvió del trabajo voluntario y gratuito que brindaban los auxiliares directos del rex y del empleo forzoso de las clases sociales inferiores: primero, ciudadanos y luego, esclavos. No obstante, a pesar de que las actividades más elevadas siguieron sin ser remuneradas hasta el Principado, durante la República, además del trabajo servil, ciertos empleos subalternos comenzaron a ser ocupados por profesionales de origen liberto a los que se les asignó un sueldo por la ayuda que prestaban a los magistrados (apparitores). Con la llegada del Imperio, el pago por estas prestaciones no sólo se generalizó entre los ofi cios auxiliares, sino que se extendió a todos los puestos de la Administración. Page 293
De este modo, la retribución con la que se comenzaba a compensar el esfuerzo desempeñado por los administradores mejoró la capacidad y la formación de las personas que accedían a los distintos cargos. Sin embargo, la fuerte inflación experimentada por la economía romana durante el s.III d.C. y la inadaptación de la retribución pública a estas nuevas circunstancias fomentaron la proliferación de una vía extraordinaria de ingresos a través del cobro a los particulares por los servicios, ayudas y favores prestados. Con ello, los puestos de la Administración que tuvieron acceso a estos recursos atípicos comenzaron a ser cada vez más apreciados, mientras que aquellos alejados de los principales ámbitos de influencia terminaron convirtiéndose en forzosos debido a que, por su baja rentabilidad, nadie estaba dispuesto a ocuparlos.
Aparte de las retribuciones que periódicamente recibían por su trabajo diario, los empleados necesitaron un sistema que garantizase su manutención y la de su familia cuando, tras una prolongada etapa de servicios, se produjera el abandono del cuerpo. Por esta razón, ya a finales de la República se entregaron a los soldados veteranos una serie de territorios para que, tras su licenciamiento, pudieran obtener de ellos lo necesario para asegurar su subsistencia. Posteriormente, esta medida se extendió también a los empleados de la Administración civil, quienes, tras una larga relación de servicio, fueron recompensados económicamente al abandonar su carrera profesional.
A continuación analizaremos estos dos tipos de derechos económicos: los que se generan simultáneamente a la relación de servicio (retribuciones básicas y complementarias) y los que se producen una vez que ésta ha finalizado (pensiones por jubilación, etc.).
a) Simultáneos a la relación de servicio (retribución) La retribución es el pago que la Administración efectúa a sus trabajadores en virtud de la relación que mantienen con ella.
A lo largo de la historia, los empleados públicos han sido retribuidos de modos diferentes: mediante asignación personal del sueldo o a través de un estipendio quasi-objetivo. En virtud del primero, ciertas variables provocaban que el salario final de cada administrador fuera diferente al de los demás (tasas, cánones o aranceles que cobraban directamente a los particulares; benefi cio que generaba al Page 294 Estado la gestión realizada, etc.)751. Mediante el segundo, la remuneración se producía principalmente por la relación de servicio con la Administración, atendiendo a baremos objetivos (pertenencia a un cuerpo determinado, antigüedad, responsabilidad, peligrosidad, etc.) e independientemente del resultado alcanzado. En la actualidad, este último modelo retributivo es hacia el que han tendido las naciones, pues garantiza mejor la objetividad e imparcialidad que requiere el trabajo dentro de la función pública.
El análisis de la naturaleza jurídica de la retribución nos hace distinguir fundamentalmente dos grupos de elementos contrapuestos: los que tienen carácter alimenticio (contribuciones básicas) y los que tienen carácter de contraprestación (contribuciones complementarias)752. 1) Generalmente las contribuciones básicas son de índole alimenticia753, pues permiten al administrador exigirlas en determinadas ocasiones, aunque realmente no se haya trabajado (licencia por embarazo, etc.). Se identifi can por ser aquellas que percibe el agente por su pertenencia a un grupo específico de la Administración pública y están formadas por el sueldo base -el que se recibe en virtud de la categoría profesional- y por el complemento de antigüedad -cantidad que, atendiendo al rango laboral, se con- Page 295 cede al empleado por los años de ejercicio de su actividad pública-754. 2) Por el contrario, las contribuciones complementarias son las que se perciben en función de la contraprestación realizada755. Ni la actividad ni el rendimiento de cada uno de los funcionarios coinciden exactamente con el trabajo y la productividad de los demás. Por tanto, parecería injusto mantener un sistema eminentemente objetivo en el que las variables salariales sólo dependieran de la posición del grupo al que se pertenece y de la antigüedad. Con ello, los emolumentos que reciben estos empleados deben vincularse también a otros aspectos que atiendan las características especiales e individuales del trabajo realizado (la exigencia de una determinada preparación técnica, la responsabilidad, peligrosidad o penalidad de la función, la dedicación especial, el rendimiento, etc.)756.
En Roma, la función pública se desarrolló durante los primeros siglos de la ciudad mayoritariamente de forma gratuita. De este modo, tanto las personas que ocupaban los puestos más elevados como quienes estaban a sus órdenes solían ejercer sus atribuciones sin recibir contraprestación económica alguna. Con el paso del tiempo, si bien las magistraturas siguieron siendo honorífi cas, el Estado debió asumir los gastos del personal subalterno (esclavos públicos Page 296 y apparitores). Finalmente, con la llegada del Imperio, unos y otros terminaron siendo retribuidos por la hacienda pública757.
Sin embargo, las rentas que recibieron buena parte de estos administradores no sólo derivaban del salario estatal -generoso con algunos cargos, especialmente antes de la inflación del s.III d.C.-, sino que un porcentaje importante de sus ingresos lo obtenían de las donaciones y pagos que les realizaban los particulares en atención a los servicios prestados (sportulae) o como gratifi cación por el nombramiento recibido (suffragium). Ahora bien, estos ingresos adicionales no estuvieron al alcance de todos los puestos de la Administración, sino sólo de aquéllos con capacidad para influir en los asuntos de los particulares (jurisdicción, concesión de derechos o gracias, imposición de multas, recaudación de impuestos, etc.); el resto de empleos, los que carecían de estos poderes, tuvieron que conformarse únicamente con los cada vez peores emolumentos provenientes de la paga estatal.
A continuación, se expondrá el desarrollo evolutivo de la retribución en Roma a lo largo de sus diferentes etapas, conservando la distinción siempre existente entre dignidades y empleos subalternos.
a') Dignidades
Los puestos más elevados de la Administración se mantuvieron como honorífi cos y gratuitos a lo largo de la Monarquía y la República. Sin embargo, a partir del Imperio se les fue asignando un elevado salario, que se terminó de completar, además, con los ingresos...
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