Asistencia social y servicios sociales en el régimen especial de la seguridad social de las fuerzas armadas

AutorDr. Guillermo García González
Cargo del AutorÁrea de Derecho del Trabajo. Universidad Autónoma de Barcelona
Páginas143-175

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1 Planteamiento de la cuestión

La evolución de los sistemas de protección social ha venido marcada por la paulatina ampliación de su ámbito de aplicación subjetivo, dando cabida cada vez a mayor número de beneficiarios A ello se añade la progresiva conformación de prestaciones y servicios cada vez más complejos y elaborados Todo este proceso es consustancial con la propia caracterización constitucional de nuestro Estado como "social y democrático de Derecho" (art 1 CE), que hace que entre sus objetivos principales se encuentre la protección social, pro-

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pósito que se ve plasmado en el Capítulo III, Título I, de nuestro texto constitucional, bajo la rúbrica "De los principios rectores de la política social y económica", y especialmente en sus arts 41, 49 y 50.

Esta ampliación del ámbito de la protección social se ha implementado a través de multiplicidad de normas y disposiciones muy detalladas, que en muchas ocasiones se presentan superpuestas, generando importantes problemas interpretativos y, en último término, inseguridad jurídica La complejidad de los instrumentos jurídicos que ordenan la protección social no sólo resulta imputable a una deficiente técnica normativa, sino que son "reflejo y consecuencia de la propia complejidad de la realidad normada"1Con independencia de estos motivos, lo cierto es que la regulación de la protección social en nuestro ordenamiento jurídico se presenta de modo desestructurado y sin una ordenación sistemática.

El presente trabajo tienen como finalidad el análisis de un ámbito concreto de la protección social complementaria, la que tiene carácter público y obligatorio y se inserta dentro del sistema de la seguridad social ex art 38 Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social (LGSS), así como a través de las disposiciones aplicables a los diferentes regímenes especiales del sistema2Específicamente, el estudio se centra en conocer el alcance y la configuración de la asistencia social y los servicios sociales en las FAS, prestaciones que tradicionalmente han tenido una especial relevancia en el ámbito castrense.

La asistencia social y los servicios sociales que en este artículo se examinan son aquellos que son propios del régimen especial de seguridad social de las FAS (RESSFAS), con independencia de la eventual protección social a la que tengan derecho sus afiliados como integrantes del sistema de seguridad social3Por ello, no se analizan los servicios sociales aplicables a los integrantes del régimen especial en general, sino los que les son aplicables específicamente y exclusivamente por la pertenencia a dicho régimen Estas prestaciones coincidirán con las que gestiona el Instituto Social de las FAS (ISFAS), organismo público adscrito al Ministerio de Defensa, con personalidad jurídica propia diferenciada, patrimonio y tesorería propios, y con autonomía de gestión (arts 4 y 5 Real Decreto Legislativo 1/2000, de 9 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Seguridad.

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Social de las Fuerzas Armadas; de aquí en adelante LSSFAS)4Con todo, estas concretas prestaciones del ISFAS deben coordinarse necesariamente con otras disposiciones sobre la materia que tienen carácter universal y que, por tanto, inciden en el mutualismo militar, especialmente con la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, con la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, y con la Convención de la Organización de las Naciones Unidas, de 13 de diciembre de 2006, sobre derechos de las personas con discapacidad, ratificada por el Estado español.

Exceden también el objeto de estudio las ayudas otorgadas por el Instituto de Vivienda de las FAS (INFIVAS), o por otros organismos que, insertos en las FAS, otorgan protección complementaria externa al ámbito de la seguridad social, configurándose por tanto como adicional a la establecida por el ISFAS; es el caso de la Dirección de Asistencia al Personal de la Armada5, y las que derivan del recientemente aprobado Plan General de Acción Social del Personal Militar del Ministerio de Defensa y de sus Organismos Autónomos6.

El análisis que se realiza es estrictamente jurídico, sin profundizar en otras perspectivas que, pese a su indudable interés, únicamente son tratadas tangencialmente La pluralidad y heterogeneidad de normas sobre asistencia social y servicios sociales hacen muy difícil cualquier intento de examen sistemático y acercamiento a la materia Esta dificultad se acentúa si cabe en el ámbito del mutualismo militar, debido a la superposición de normas de distinta procedencia y rango, con especial relevancia de las instrucciones, unido todo ello a una remisión excesiva entre normas7De este modo, el ordenamiento jurídico como

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mecanismo de resolución de conflictos se convierte en el ámbito militar en "creador de otros conflictos", principalmente provocados por el "solapamiento entre diferentes normas"8.

A todas estas dificultades debe añadirse la compleja cohabitación existente entre el recientemente puesto en marcha sistema para la autonomía y atención a la dependencia, que tiene una vocación universalista, con el sistema asistencial y de servicios sociales tradicional del ISFAS, duplicándose en ambos sistemas muchas medidas asistenciales y sociales, que necesariamente requieren de un ejercicio de coordinación Con todo, lejos de lo que se podía pensar, y quizás por la ausencia de desarrollo efectivo del sistema de dependencia, la asistencia social y los servicios sociales del ISFAS siguen desplegando su eficacia en la actualidad.

Este conjunto de trabas ha incidido indudablemente en la escasez de estudios existentes sobre la materia, así como en el poco interés que ha tenido tradicionalmente el legislador por el RESSFAS9y, en general, por los regímenes especiales aplicables a los funcionarios, que incardinados entre el Derecho Administrativo y el Derecho del Trabajo, han quedado en "tierra de nadie"10A paliar modestamente la escasa atención que la doctrina iuslaboralista ha prestado al objeto de estudio referido, y ello sin desconocer las dificultades inherentes más arriba señaladas, se dedica el presente trabajo.

2 Protección social complementaria pública interna: asistencia social y servicios sociales

El concepto de protección social complementaria, al que se refiere el art 41 CE como "prestaciones complementarias", ha sido en buena medida un concepto de elaboración doctrinal, dada la ausencia de configuración normativa del mismo El legislador no ha realizado ninguna acción tendente a definir qué medidas se insertan dentro de las prestaciones complementarias, ni tampoco ha procedido a su caracterización o su sistematización con el fin de armonizarlas dotándolas de coherencia interna Esta pasividad institucional contrasta con la numerosa producción científica que sobre la materia ha ido surgiendo en las últimas décadas Siguiendo a la doctrina más autorizada, cabe definir la protección social comple-

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mentaria como el "conjunto de técnicas protectoras (específicas/ inespecíficas) de las necesidades sociales, ya sean públicas o privadas, económicas y técnicas, adicionales a las que ordena el régimen público, mínimo, obligatorio y suficiente de Seguridad Social"11.

Dentro de la protección social complementaria, cabe diferenciar dos grandes grupos de medidas en función de que el sujeto protector tenga carácter público o privado12La protección social complementaria pública comprende el conjunto de medidas heterogéneas, configuradas por multiplicidad de normas jurídicas, que complementan la protección social pública básica, dando cobertura a necesidades sociales que no se hallan protegidas por esta Las medidas de protección pública complementarias se pueden clasificar en nuestro ordenamiento jurídico como internas o externas, según se inserten o no formalmente en el propio sistema de seguridad social Dentro de las internas, nuestro sistema incardina lo que denomina asistencia social y servicios sociales, formando ambas parte de la acción protectora de la seguridad social, en virtud de lo que dispone el art 41 CE y los arts 38 2 y 38 1 e) LGSS Asistencia social y servicios sociales tienen muchos puntos...

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