Regimen disciplinario. Incidencia sobre la imparcialidad
| Autor | Miguel Yaben Peral |
| Cargo del Autor | Abogado. Ex Letrado Consistorial Diplomado Especialista en Derecho Constitucional y Ciencia Política Miembro de la Corte de Arbitraje del ICAM |
| Páginas | 325-350 |
Page 325
El artículo 25.1 de la constitución Española, permite, con ciertos matices como luego veremos, la aplicación de los principios penales reconociendo la potestad sancionadora de la Administración, que ha de ejercitarse, siempre y en todo caso de acuerdo con los principios proclamados en el art. 24 de la carta Magna.
El Tribunal supremo de forma reiterada y constante (sTs de 10 de febrero de 1986 entre otras) ha declarado que es de aplicación al derecho Administrativo sancionador las garantías de legalidad, tipicidad, antijuricidad y culpabilidad en cualquiera de sus manifestaciones, entre las que, obviamente, se comprende el régimen disciplinario funcionarial.
Estas garantías insoslayables, de orden originariamente penal, deben ir acompañadas de las garantías de orden procesal cuya máxima expresión se encuentra en el art. 24 y que se conectan a su vez con la seguridad jurídica que como uno de los fines esenciales del derecho se tutela en el art, 9 de la constitución.
La potestad de punibilidad del Estado requiere, como bien se comprende, la observancia del principio de reserva de ley, es decir, la exigencia de que los ilícitos administrativos y las sanciones que a ellos se aparejan tengan una predeterminación normativa de rango legal (lex praevia, lex certa), si bien hay que matizar que el Tribunal constitucional ya en su senten-
Page 326
cia 42/1987 declaró que la Reserva de Ley no puede ser tan estricta en relación con la regulación de las infracciones y sanciones administrativas como por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto, y por tanto no puede excluirse la intervención del Reglamento para desarrollar las definiciones del núcleo básico contenido en la Ley y como complemento indispensable de ella. En éste sentido se pronunció el Tribunal supremo en sentencia de 4 de mayo de 1992.
En la misma línea y especialmente explícita fue la sentencia del Tribunal constitucional 32/2002 al declarar que cabe la colaboración del Reglamento en aspectos instrumentales y con la debida sujeción a la ordenación legal de la materia reservada, afirmando en consecuencia que la colaboración será pertinente en muchos casos cuando se precise para desarrollar y complementar una previa determinación legislativa. A tal efecto, acertadamente señala sAnTAMARíA pAsToR J.A. (principios de derecho Administrativo general. Edit. iustel. Madrid. 2004) que el quid de la cues-tión radica justamente en lo que denomina el quantum admisible.
La Jurisprudencia del Tribunal constitucional en el ámbito del régimen disciplinario ha relajado aún más el principio de legalidad, aunque mantiene que la ausencia de sustento legal afectaría negativamente al derecho fundamental contenido en el art. 25, y hemos de recordar, que en ésta materia, sea cual fuere la interpretación, la reserva legal está predeterminada en los arts. 103.3 en relación de la constitución Española.
Hay que reconocer y admitir –según creo– que en éste ámbito, lo que se conoce como leyes en blanco, es inevitable en tanto que para su concreción se precisará toda una normativa de desarrollo, donde se precise con absoluta nitidez y certeza los tipos de ilícitos administrativos y sus sanciones, y ello corresponderá a las distintas comunidades Autónomas habida cuenta de la distribución de competencias establecidas en un Estado complejo como el nuestro. Es una cuestión ciertamente problemática con un futuro incierto.
Sentado lo anterior, se colige que los funcionarios están sujetos en su actuar público a un conjunto de normas o reglas de especial sujeción que deben ser observadas escrupulosamente en tanto que está en juego nada más y nada menos que la materialización del Estado de derecho y consiguientemente los derechos de los ciudadanos que le son inherentes y que pueden resultar concernidos.
Page 327
De manera que ese conjunto de normas disciplinan lo que el Estado exige de ellos en aras de la seguridad jurídica y les advierte coactivamente de los reproches jurídicos previstos para los eventuales ilícitos administrativos en los que puedan incurrir por el incumplimiento de esos deberes, hasta su separación (quod medicamenta non sanat, ferrum sanat), en la medida que la razón última es la efectiva plasmación de una Administración servicial, eficiente y eficaz, objetiva y sometida plenamente a la Ley y al derecho (art. 103.1) –ese es el bien jurídico protegido–, y ello sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial o penal que pudiera derivarse de aquellos ilícitos.
Este deber de corrección disciplinaria que se impone a las Administraciones públicas respecto de sus servidores-funcionarios, vinculados a ellas en una relación de especial sujeción, tiene su amparo constitucional, como ya he reseñado, en el art. 25.1 y su existencia, como recuerda Lo-REnzo dE MEMbiELA J.b. (Régimen disciplinario de los funcionarios de carrera. Edit. Thomsón-Aranzadi.2008) citando a vEdEL, no es especial de la función pública, sino propio de toda agrupación para asegurar la vida ordenada del grupo y consiste en la facultad (ahora deber imperativo) de corregir a los funcionarios cuando hayan cometido faltas en el ámbito administrativo.
Entiende éste autor en su excelente tratado, que es manifiesta la crisis del régimen disciplinario y se hace eco de que en la actualidad la incidencia del management (recordemos la irrupción de la función directiva) en el sentido definido por dRAcKER que lo identifica como un arte, ofrece nuevas alternativas a ésta potestad calificada por autores norteamericanos como una técnica fracasada, y refuerza el aserto con la opinión de hERbERT siMon, premio nóbel de Economía en 1978 que afirmaba que el proceso disciplinario descansa en las consecuencias de la insubordinación para complacer a la persona o personas que ostentan la facultad legal de dirigir la organización y de instar procedimientos para aplicar sanciones.
Mantiene en fin que la crisis del régimen disciplinario es manifiesta y está justificada por un simple principio de supervivencia de la organización en tanto obligada a una eficacia y eficiencia de los servicios públicos.
PARADA VAZQUEZ R. (derecho Administrativo. Marcial pons. 2000) considera que el fundamento del poder disciplinario se encuentra en el principio de jerarquía y mando.
Page 328
OTTO MAYER mantiene que el poder disciplinario tiene su fuente en la necesaria fidelización y devoción especial que implica la relación de servicio de derecho público.
La cuestión es sugestiva, pero no debe apartarme del objeto de la tesis que es cabalmente la imparcialidad, y a ello he de circunscribirme, para señalar que dicho principio, junto a los demás deberes, encarna una obligación de hacer, cuyo incumplimiento, acarrea la corrección disciplinaria, sobre cuyo contenido el prof. sánchEz MoRon M. (comentarios a la Ley del Estatuto básico del Empleado público. Edit. Lex nova 2008), formula dos observaciones: La primera que la facultad disciplinaria se configura como un deber (lo cual no es baladí si tenemos en cuenta la auténtica arbitrariedad con la que se viene manejando la potestad disciplinaria), es decir el legislador no la ha establecido como una mera potestad discrecional. La segunda que se establece la compatibilidad de la responsabilidad disciplinaria con la posible responsabilidad patrimonial y penal que pudiera derivarse de tales infracciones, lo cual entiendo que no es una innovación.
En definitiva, la Administración y en su seno la función pública, como sistema organizativo requiere inexcusablemente de la existencia de unas reglas y conductas que han de ser observadas en defensa del bien jurídico público protegido, que es cabalmente el servicio objetivo a los intereses generales de acuerdo con los principios constitucionales y con sometimiento pleno a la Ley y al derecho.
Consecuentemente, cualquier conducta que vulnere o transgreda las reglas y principios predeterminados, y percuta negativamente sobre el bien jurídico protegido, reclama la disciplina y su depuración con el restablecimiento de la legalidad perturbada. de ahí el fundamento y la necesidad de la disciplina.
El derecho reclama del funcionario el ejercicio imparcial de sus funciones, y en su estructura lógica, esa imparcialidad, ha de predicarse primero y precisamente frente a las órdenes, directrices o instrucciones que puedan provenir o provengan de los poderes políticos, y que sean suscep-
Page 329
tibles de comprometer su objetividad o neutralidad (eficacia indiferente), que como ya sabemos le viene exigida por el art. 103.3 de la constitución.
De manera que el propio Estado de derecho entraría en una contradicción absurda, si a través de una aplicación desmesurada del principio de jerarquía, o incluso mediante la invocación manida –de uso habitual– de la «eficacia o eficiencia», vaciara de contenido o invalidara en la práctica la preservación del principio constitucional de imparcialidad.
Fe forma brillante –como siempre– gARciA dE EnTERRíA (democracia, Jueces y control de la Administración. Edit. civitas.2000) señala que «…la famosa eficacia, si pretende hacerse a costa del Estado de Derecho, y como una alternativa al mismo, no es más que la fuente de la arbitrariedad, como enseña la experiencia humana más vieja y hoy vivamente renovada…».
A su vez gonzALEz péREz J. (ética de la función pública. Relaciones personales del funcionario público) refleja una realidad al decir que las actividades corruptas «…por lo general no se pueden consumar sin contar con los funcionarios que tienen intervención en los procedimientos…». y añade que «…éstos pueden llegar a ser coautores, cómplices o encubridores, percibiendo o no una...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba