El régimen de copago de la prestación farmacéutica
| Autor | Mª Belén García Romero/Mª Del Mar de la Peña Amorós |
| Páginas | 93-112 |
Page 93
Conforme al art. 16 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud (en adelante, LCSNS), la prestación farmacéutica “comprende los medicamentos y productos sanitarios y el conjunto de actuaciones encaminadas a que los pacientes los reciban de forma adecuada a sus necesidades clínicas, en las dosis precisas según sus requerimientos indi-
Page 94
viduales, durante el período de tiempo adecuado y al menor coste posible para ellos y la comunidad”1.
La introducción en esta definición del elemento económico “menor coste posible” pone de manifiesto dos ideas fundamentales: 1º) El coste y la financiación de la prestación farmacéutica constituye una preocupación para el legislador, lo que se justifica tras la constatación de que el gasto público farmacéutico supone uno de los principales componentes del gasto sanitario español2. 2º) Esta prestación, al menos, en la generalidad de los supuestos, no es gratuita para las personas beneficiarias.
La prestación farmacéutica se halla directamente vinculada al derecho a la protección a la salud (art. 43.1 CE), el cual, pese a su innegable conexión con el derecho fundamental a la vida y a la integridad física (art. 15 CE), no tiene atribuida por la Constitución española la naturaleza de derecho subjetivo de eficacia directa, como correspondería a un Estado socialmente avanzado, sino que es configurado como un principio rector de la política social y económica.
Por ello, es a la Ley a la que le compete establecer “los derechos y deberes de todos al respecto”–pudiendo el legislador, en un momento dado, no sólo ampliarlos sino también restringirlos– y a los poderes públicos “organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios” (art. 43.2 CE). Ahora bien, el legislador, en la adopción de eventuales medidas restrictivas en la materia habrá de ser extremadamente cauteloso, habida cuenta que, dada la íntima conexión del derecho a la salud con el derecho fundamental a la vida e integridad física –el primero sería parte integrante del segundo–, aquel constituye un derecho básico sin el cual los restantes derechos no pueden ejercerse de forma efectiva.
La intervención de los poderes públicos en el ámbito de la prestación farmacéutica se desarrolla en dos niveles. De un lado se encuentran las medidas
Page 95
dirigidas a velar por la seguridad y calidad de los medicamentos. Y, de otro, las encaminadas a garantizar el acceso a los mismos a quienes los necesiten, independientemente, en principio, de su capacidad económica3.En relación con este segundo nivel, que es el conectado con el objeto del presente trabajo, el art. 10.1.14 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad (en adelante, LGS), reconoce a “todos” el derecho a “obtener los medicamentos y productos sanitarios que se consideren necesarios para promover, conservar o restablecer su salud, en los términos que reglamentariamente se establezcan por la Administración del Estado”, derecho que se puede exigir a las Administraciones públicas sanitarias competentes en la materia. Por su parte, el art. 91 del Real Decreto Legislativo 1/2015, de 24 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios, reconoce “el derecho de todos los ciudadanos a obtener medicamentos en condiciones de igualdad en todo el Sistema Nacional de Salud, sin perjuicio de las medidas tendentes a racionalizar la prescripción y la utilización de medicamentos y productos sanitarios que puedan adoptar las comunidades autónomas en ejercicio de sus competencias”.
Ciertamente, la prestación farmacéutica es una competencia y responsabilidad compartida entre el Estado y las Comunidades Autónomas. El Estado tiene competencia exclusiva en materia de “bases y coordinación general de la sanidad”, “legislación sobre productos farmacéuticos” (art. 149.1.16 CE), y sobre “legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas” (art. 149.1.17CE). Así pues, en materia de prestación farmacéutica –independientemente de que la misma tenga actualmente la consideración de sanidad o Seguridad Social4–, las Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo establecido en sus Estatutos de Autonomía, podrían asumir competencias de desarrollo legislativo y ejecución en la materia, pero no podrán legislar sobre productos farmacéuticos.
Ahora bien, esta es una materia muy compleja que puede suscitar diversos interrogantes: 1º) La competencia exclusiva del Estado en materia de “legislación sobre productos farmacéuticos” (art. 149.1.16 CE),¿podría entenderse
Page 96
referida a los aspectos relativos a seguridad y calidad de los productos farmacéuticos, sin extenderse a su consideración como prestación farmacéutica52º) En el caso de ser la respuesta a la pregunta anterior afirmativa, ¿podrían las Comunidades Autónomas, mediante su normativa de desarrollo, establecer mejoras en el sistema de acceso a la prestación farmacéutica regulado en la normativa estatal? 3) Y si, en el supuesto anterior, la respuesta también fuera afirmativa, ¿dichas mejoras podrían incidir negativamente en el “derecho de todos los ciudadanos a obtener medicamentos en condiciones de igualdad en todo el Sistema Nacional de Salud”reconocido en el art. 91 del Real Decreto Legislativo 1/2015?
Desde la creación del sistema de la Seguridad Social, la financiación de la prestación farmacéutica ha sufrido cambios sustanciales que han supuesto una paulatina merma de los derechos de las personas beneficiarias. Así, mientras que en los años sesenta del pasado siglo la prestación tenía carácter gratuito6, en los años setenta evolucionó hacia un sistema de copago reducido, que se mantuvo durante décadas hasta la irrupción de la crisis económico-financiera iniciada en 2008. Bajo el argumento de esta gravísima crisis, y con la finalidad de garantizar el equilibrio de las cuentas públicas, la Unión Europea ha exigido duros sacrificios a las economías de los Estados del sur de Europa, a los que la prestación farmacéutica no ha resultado inmune, lo que no ha impedido, paradójicamente, que el gasto público farmacéutico dejara de crecer7.
Los recortes sociales producidos en los últimos años han encontrado justificación constitucional tras la reforma del art. 135 CE, pactada en 2011 por el PSOE y el PP, para introducir el principio de estabilidad presupuestaria en
Page 97
la actuación de todas las Administraciones Públicas, principio que prohíbe al Estado y a las Comunidades Autónomas “incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros”. De este modo, tras la reforma constitucional, los derechos sociales quedan subordinados al principio de estabilidad presupuestaria.
Desde el inicio de la crisis, los hitos normativos más relevantes a través de los cuales se ha perseguido la contención del gasto farmacéutico son los siguientes:
- El Real Decreto Ley 4/2010, de 26 de marzo, de racionalización del gasto farmacéutico con cargo al Sistema Nacional de Salud, y el Real Decreto Ley 8/2010, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público. Estas normas establecieron descuentos sobre los precios de los medicamentos financiados por el sistema, y permitieron el ajuste de las unidades dispensadas a la duración del tratamiento.
- Real Decreto-ley 9/2011, de 19 de agosto, de medidas para la mejora de la calidad y cohesión del sistema nacional de salud, de contribución a la consolidación fiscal, y de elevación del importe máximo de los avales del Estado para 2011. Con el fin de garantizar la independencia de las decisiones relacionadas con la prescripción, dispensación, y administración de medicamentos la norma “prohíbe el ofrecimiento directo o indirecto de cualquier tipo de incentivo, bonificaciones, descuentos, primas u obsequios, por parte de quien tenga intereses directos o indirectos en la producción, fabricación y comercialización de medicamentos a los profesionales sanitarios implicados en el ciclo de prescripción, dispensación y administración de medicamentos o a sus parientes y personas de convivencia”8; asimismo, prevé que la prescripción, indicación o autorización de dispensación de los medicamentos se realizará por principio activo9.
- Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones. Esta norma ha modificado de forma muy relevante la aportación de las personas beneficiarias a la prestación farmacéutica, generando un sistema de “copago generalizado”10, que será objeto de análisis en el apartado siguiente.
Page 98
Por lo demás, ha introducido distintos cambios en los procesos de fijación de precios y en la condiciones de financiación de...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba