El nuevo régimen de las autorizaciones comerciales en España. Una lectura hitchcockiana de los efectos de la Directiva de servicios: ¿De Psicosis a Sabotaje?
| Autor | Helena Villarejo Galende |
| Cargo | Profesora contratada doctora,Universidad deValladolid,Departamento de Derecho Público |
| Páginas | 217-256 |
EL NUEVO RÉGIMEN DE LAS AUTORIZACIONES COMERCIALES
EN ESPAÑA. UNA LECTURAHITCHCOCKIANA DE LOSEFECTOS
DE LA DIRECTIVA DE SERVICIOS: ¿DE
PSICOSIS
A
SABOTAJE
?
HelenaVillarejo Galende*
Imagínese a unhombre sentado en el sofá favorito desu casa.
Debajo tiene una bombaa punto de estallar.
Él lo ignora,pero el público lo sabe. Esto es el suspense.
ALFRED HITCHCOCK
Sumario
1. Psicosis:la Directiva de servicios
2. Sospecha: la necesidad de adaptar la normativa comercial estatal y autonó-
mica a la norma comunitaria
3. Vértigo: la Ley de Comercio estatal
4. Frenesí: lasreformas autonómicas
4.1. Cortinarasgada: la relevanciadel umbral de 2.500 m2en la definiciónde
gran establecimiento comercial
4.2. Encadenados: la coordinación de trámites en el procedimiento de auto-
rización para la instalación de establecimientoscomerciales
*Helena VillarejoGalende, profesoracontratada doctora, Universidad de Valladolid,Departamen-
to de Derecho Público,Avenida ValleEsgueva, 6, 47011, Valladolid,helenav@eco.uva.es.
Artículorecibido el 3.03.2011. Evaluaciónciega: 4.03.2011.Fecha de aceptación de la versión final:
4.03.2011.
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a)Crimen perfecto: la supresión de la licencia comercial autonómica
(Madrid)
b)Rebeca: CCAA que mantienen la licencia comercial autonómica
(Aragón, Cataluña, Castilla y León,Islas Baleares, Islas Canarias,La
Rioja, Galicia,Murcia y Valencia)
c)La ventana indiscreta: CCAA que suprimen la licencia autonómica,
pero mantienen el control autonómico, condicionando las licencias
municipales (Asturias, PaísVasco, Andalucía, Extremadura, Canta-
bria, Castilla-La Mancha)
d)Marnie: sustitución de la licencia comercial autonómica por la au-
torización mediante un instrumento de ordenación del territorio
(Navarra)
4.3. Los pájaros:las razones imperiosas de interésgeneral
5. Reflexiones finales: ¿Sabotaje?
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Acaso la guía del maestro del suspense y de la intriga ayude a desentrañar
mejor la trama de la transposición de la Directiva de serviciosen nuestro país y
descifrarel significado de los cambiosnormativos operados enla regulación co-
mercial. Tomando prestados los títulos de algunas de sus inolvidables películas,
este artículo se estructura en cinco apartados. Comienza con la Psicosis genera-
da por la norma comunitaria, para a continuación analizar la Sospecha que se
cernía sobre el régimen autorizatorio de grandes establecimientos comerciales
en nuestro país. Se examina,en tercer lugar, el Vértigo aparejado a la modifica-
ción de la ley básica estatal. Y,de ahí, pasa a relatarse el Frenesí de las reformas
autonómicas, intentandosistematizar los distintos modelosque han surgido. Se
concluye, por último, reconsiderando el nuevo sistema de autorizaciones co-
mercialesy cuestionando si el resultado final puedeo no calificarse comoun Sa-
botaje.
1.
Psicosis:
la Directiva de servicios
La Directiva de servicios es una de las normas del Derecho comunitario más
mediáticas y popularesque hemos conocido. ¿Quién, a estas alturas, no ha oído
hablar de Bolkestein? Desde que este comisario holandés del mercado interior,
de nombre Frederik (Frits), presentara su borrador, allá por enero de 2004, la
Directiva ha despertado un extraordinario interés. Primeramente, el principio
del “país de origen” que contenía la propuesta inicial suscitó las iras de todos
aquellos quedenuncian la naturalezaantisocial del mercado y laderiva neolibe-
ral de la Unión Europea,hasta el punto de ser uno de los principales símbolos
del “non” francés y del “nee” holandés en los respectivos referendos sobre la
Constitución europea celebrados en 2004. Por aquel entonces, la contestación
social, que movilizó a la opinión pública europea, especialmente en Francia,
Bélgica y Alemania,apenas se dejó sentir en nuestro país.1Tras una tramitación
de casi tres añosplagada de incidentes, el 27de diciembre de 2006 se publicaba
en el Diario Oficial de la Unión Europea el texto final de la Directiva
2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de
2006, relativa a los Servicios en el Mercado Interior (en adelante, DS).2Toda la
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1. No deja de ser sor prendente la escasa repercusión que, durante su tr amitación, tuvo entre
nosotros.Véase Taibo,C., «El fiasco Bolkestein»,El Periódico, 15 de abrilde 2005.
2. Para un conocimientoexhaustivo de los detalles de la prolongada y compleja tramitación de
esta norma,puede leerse la entrada «Histoire de la directiveBolkestein» (17 de noviembrede 2006)
presión pública resultó tan exitosa que el texto aprobado definitivamente a fi-
nales de 2006 fue despojado de sus elementos más conflictivos.3
Resulta sorprendente que, tras su aprobación, el proceso de transposición
de la norma comunitaria hayapasado sin pena ni gloria en lamayor parte de los
países europeos. Y, sin embargo, en España, la incorporación de la norma a
nuestro ordenamiento ha generado una gran psicosis,especialmente cuando se
acercabala fecha límite del períodode transposición (28 de diciembre de 2009).
Quien desee contrastar esa persistente obsesión por las consecuencias de la Di-
rectiva en nuestro país, puede medirla en ese barómetro que –nos guste o no–
es el buscador Google. Se asombrará cuando, tras teclear las palabras “directiva
de servicios”, descubra que aparecen más de 7.00.000 entradas que contienen
esa voz. ¡7.000.000! El dato es mucho más llamativo si se compara con el núme-
ro de entradas que arroja la búsqueda en inglés, alemán, francés o italiano.
¿Por qué razón esta norma comunitaria se ha hecho tan popular en nues-
tro país? ¿Son tantas las repercusiones que genera en nuestroordenamiento ju-
rídico?
Aparte del enorme número de normas que habrán de ser modificadas (se
ha llegado a hablar de 8.000), los cambios habránde ser significativos –también
y sobre todo– desde una perspectiva cualitativa. Ahora bien,lo cierto es que la
envergadura de la adaptación administrativagenerada por la DS no esuna cues-
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en el blog del eurodiputadoAlain Lipietz (http://lipietz.net/).Entre la doctrina, Barnard,C., «Un-
ravellingthe Services Directive», Common Market LawReview, 45, 2008, pp. 325-331;Peglow, K.,
«La libre prestationde services dans la Directive nº 2006/123/CE»,Revue Trimestrellede Droit Eu-
ropéen,núm. 44 (1), enero-marzo de 2008, pp.75 y ss.;o Entrena Ruiz, D.,«La génesis de la Direc-
tiva sobre liberalización de servicios», en El mercado interiorde serv iciosen la UniónEuropea. Es-
tudios sobre la Directiva 123/2006/CE relativa a los servicios en el mercado interior (dir. T. de la
Quadra-Salcedo),Madrid,Marcial Pons,2009, pp. 41-81.Me he ocupado de la gestación de la nor-
ma en VillarejoGalende, H., «La Directivade serviciosen el mercado interior: Unaperspectiva ge-
neral», en RiveroOrtega, R. (dir.),Mercado europeo y reformasadministrativas.La transposiciónde
la Directivade servicios en España, Madrid, Civitas-ThomsonReuters, 2009,pp. 21 y ss.
3. Las enmiendasintroducidas por el ParlamentoEuropeo transformaronla propuesta inicial de
la Directiva Bolkesteinen un “queso suizo”, con más agujeros que sustancia, como se subraya en el
comentarioeditorial titulado«The services directive proposal:Striking a balance betweenthe pro-
motion of the internal marketand preserving the European social model?» del núm. 43 (2006) de
la Common MarketLaw Review, pp. 308-309. Algunos autores han utilizado otra expresión muy
gráfica para describir el proceso de “descafeinamiento”de lanorma comunitaria: «Started as a ti-
ger but ended as a bedside carpet» (Hatje, A., «Services Directive.A Legal Analisis»,en Breuss,F.;
Fink.G.; Griller, S. (ed.), Services Liberalisation in the InternalMarket, Viena, Springer,2008).
tión pacífica y que, de hecho,ha generado una notable controversiaen la disci-
plina del derecho administrativo, sin parangón en el derecho comparado. Hay
quien ha hablado de «revolución administrativa»4, de «hito de la historia euro-
pea» que generará el «advenimiento de un nuevo derecho administrativo para
el siglo XXI»5o,incluso,de «mutación constitucional»6.Y quienes,por el contra-
rio, han relativizado su importancia y considerado que se trata de una norma
descafeinadade alcance limitado y efectos,como mucho, lampedusianos.7Tam-
bién se sitúan otros muchos autores en posiciones equidistantes, sin exagerar
pero sin trivializar tampoco las consecuencias de la norma europea en nuestro
derecho interno.8
No es este el lugar para desentrañar las cuestiones planteadas ni tampoco
para analizarel proceso de transposiciónde manera profunda y rigurosa. En mi
opinión,y dejando al margen los resabios ideológicos,parte de la polémica pro-
cede de una cierta confusión en el análisis de tres estadios del proceso que de-
berían ser bien diferenciados: la propuestaBolkestein, el texto final de la Direc-
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4. Véase MuñozMachado,S. «Ilusiones y conflictosderivados de la Directivade servicios», en Re-
tos y oportunidadespara la transposición de la Directivade servicios. Libro marrón, Círculode Em-
presarios,Madrid, 2009, p. 297 y Jiménez Asensio,R., La incorporación de la Directivade servicios
al derechointerno, IVAP, 2010,p. 96.
5. Véase FernándezRodríguez,T.-R., «Unnuevo derecho administrativopara el mercado interior
europeo»,Revista Española de Derecho Europeo,núm. 22, junio de 2007,p. 197. E. Linde Paniagua
ha hablado de«cataclismo en el núcleo central delderecho administrativo» en«Libertad de esta-
blecimientode los prestadores deservicios en la directiva relativaa los servicios en el mercado in-
terior»,Revista de Derecho de la Unión Europea,núm. 14, 2008, p.87.
6. Expresión utilizada por ParejoAlfonso, L., «Ladesregulación de los servicios conmotivo de la
DirectivaBolkestein: La interiorización, conparaguas y en ómnibus,de su impacto en nuestro sis-
tema»,en El Cronista del Estado Socialy Democrático de Derecho, núm. 6,Iustel, 2009, p.38 yDe la
Quadra-SalcedoFernández Del Castillo,T.,«La Directiva de servicios y lalibertad de empresa», El
Cronistadel Estado Social y Democrático de Derecho,núm. 7, Iustel,p. 60.
7. J. C. Lagunade Pazhace referencia a la fábula de Esopo para recordarnosque aquellos aconte-
cimientosque jactanciosamente se anunciancomo algo muy importante, terminansiendo mucho
menos significativos de lo que prometíanen «Directiva de servicios: El estruendodel parto de los
montes», El Cronista del Estado Social y Democráticode Derecho, núm. 6, Iustel, 2009, pp.42-51.
En esta línea, Salvador Armendáriz, M. A., en «Repercusión de la Directiva de servicios sobre la
libertad de empresa en el contexto del marco estatutario de la ComunidadAutónoma de Casti-
lla y León», en Rivero Ortega, R. (dir.), Impacto de la transposiciónde la Directiva de servicios en
Castilla y León, Valladolid, CESCYL, 2010, pp. 414-415; accesible en: http://www.cescyl.es/pdf/
coleccionestudios/ce13servi.pdf
8. Por ejemplo,Rivero Ortega,R., «La transposición dela Directiva de servicios en España»,en la
obra colectivapor él dirigida La transposición dela Directiva de servicios en España, Madrid,Civi-
tas-ThomsonReuters, 2009, pp.61-63.
tiva y el modo en queel legislador español ha incorporado la norma comunita-
ria a nuestro ordenamientojurídico. Porque, aunqueresulte una obviedad,una
cosa es lo quela Directiva quiso decir, otra loque realmente dice y otramuy dis-
tinta lo que nuestros legisladores han querido hacerle decir.
Lo que se pretendía con la aprobación de la DS era crear un «auténtico
mercadointerior de serviciospara el año 2010».A tal efecto,era preciso estable-
cer un marcojurídico que suprimieralos obstáculos que se oponena la libertad
de establecimiento y circulación de los prestadores de servicios, así como que
permitiera mejorar la calidad de los servicios. Y tal marco jurídico descansa,
principalmente, en un programa de simplificación administrativa y en una se-
rie de reglas relativas a los regímenes de autorización establecidos por los Esta-
dos miembrospara el acceso a la prestación de servicios,que habrán de serla ex-
cepción y no la regla. Digamos que, aunque la Directiva no prohíbe las
autorizaciones, las somete a una “presunción de culpabilidad”que obliga a los
Estados miembros a probar su inocencia.9De tal manera que el sometimiento
de una actividad a un régimen de autorización previo solamente será legítimo
cuando supereel denominado tripletest:i) que no sea discriminatorio,ii)que sea
necesario (motivación de los requisitos que limiten el ejercicio de una actividad
en la protección de razonesimperiosas de interés general10)y iii) que cumpla con
el principiode proporcionalidad(adecuación a los fines quese persiguen y elec-
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9. Según L. Parejo Alfonso,la Directiva coloca bajo «sospecha de restricciónindebida» a «cual-
quierregulación jurídico-públicadel acceso al mercado»,en «La desregulación de los servicios…»,
citado,p. 34.
10. El conceptode “razones imperiosas de interés general” ha sido desarrollado por el Tribunal de
Justiciaen su jurisprudencia relativaa los artículos 43 y 49 del Tratado (hoy,49 y 56 TFUE).En su
amplísimoPreámbulo la DS lo concibe como un conceptoabierto, que puede seguir evolucionan-
do: «La nociónreconocida en la jurisprudenciadel Tribunalde Justicia abarca almenos los ámbi-
tos siguientes:orden público, seguridadpública y salud pública, en el sentido de los artículos 46 y
55 del Tratado, mantenimientodel orden en la sociedad, objetivosde política social, protecciónde
los destinatarios de los servicios,protección del consumidor,protección de los trabajadores, in-
cluidasu protección social,bienestar animal, preservacióndel equilibrio financiero de los regíme-
nes de seguridad social,prevención de fraudes,prevención de la competenciadesleal, protección
del medio ambientey del entorno urbano,incluida la planificación urbanay rural, protección de
los acreedores,garantía de una buena administración de justicia, seguridadvial, protección de la
propiedad intelectual e industrial, objetivos de política cultural,incluida la salvaguardia de la li-
bertad de expresiónde los diversos componentes (en especial,los valores sociales,culturales, reli-
giosos y filosóficosde la sociedad), la necesidadde garantizar un alto nivel deeducación, mante-
nimientode la diversidad de prensa,fomento de la lengua nacional,conservación del patrimonio
nacional históricoy artístico y política veterinaria» (considerando40). Sobre este concepto,véase
infra nota26.
ción de la medida menos restrictiva).11 Además,la norma comunitaria precisa
los requisitos que, por ser considerados especialmente restrictivos, estarán
prohibidos (esta lista negra del art. 14 DS incluye las pruebas económicas o la
participación de los competidores en el procedimiento, de gran relevancia para
el sector comercial) y también aquellos otros requisitos que, por considerarse
potencialmente restrictivos, se encuentran sometidos a evaluación para justifi-
car que no son discriminatorios y son necesarios y proporcionales (en la lista
gris del artículo 15 DS se encuentran, por ejemplo, los límites fijadosen función
de la población o de distancias geográficas mínimas entre prestadores o los re-
quisitos que obliguen al prestador a constituirse adoptando una forma jurídica
particular). Asimismo, se establece una serie de condiciones respecto a los re-
quisitosautorizatorios: habránde delimitar la facultad de apreciación de lasau-
toridades competentes para evitar la arbitrariedad (art. 10.1 DS),serán claros e
inequívocos, discriminatorios, justificados en una razón imperiosa de interés
general y proporcionados a ella, objetivos, hechos públicos con antelación,
transparentes y accesibles (art. 10.2 DS). Habrán de evitarse duplicidades o so-
lapamientoscon requisitos y controles equivalentes de otros Estados miembros
o del mismo Estado miembro (art. 10.3 DS). Con carácter general, la autori-
zación debe concederse por período ilimitado y permitir prestar la actividad
en todo el territorio nacional, salvo justificación para autorización específica
(art. 10.4 DS). La denegación o retirada de la autorización debe ser motivada
e impugnable mediante recurso judicial. Se establece el silencio positivo con
carácter general (art. 13.4 DS) y el derecho a recibir «acuse de recibo» lo antes
posible (art. 13.5 DS).
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11. Estetriple test es reflejo de unaasentada jurisprudenciacomunitaria sobreel artículo 49 TFUE
(anteriormenteartículo 43 TCE),que analizamos en Salvador Armendáriz, M. A. y Villarejo Ga-
lende,H., «La Directiva de servicios y la regulación de los grandes establecimientoscomerciales en
Navarra», Revista Jurídica de Navarra,44, Pamplona, Gobierno de Navarra, 2007, pp. 45-86.No
obstante,coincido con Tomás-Ramón Fernándezen que,a pesar de que buena parte del conteni-
do de la DS no sea novedoso en cuantoque no es más que una recopilación dela jurisprudencia
comunitaria,sí representa una novedad de extraordinariaimportancia «haber convertido esa ju-
risprudencia enuna disposición general y haber montadoun sistema específico para asegurarel
efectivocumplimiento de ésta en todo el ámbitode la Unión» («Un nuevoderecho administrati-
vo…», citado,p. 194). Igualmentepara G. Davies, la conversiónde la jurisprudencia en norma no
es algo vano. En la práctica,serán muchos los que, no estando dispuestos a escrutar e interpretar
sentencias, serán sin embargo conscientes de su existencia y tratarán de cumplir con la norma
(«The Services Directive: extending the countryof origen principle and reforming public admi-
nistration», European Law Review, 32,2007, p. 234). Comparto también la opinión de V.Hatzo-
poulos, para quien la codificación jurisprudencial tiene un claro “valor añadido”(«Que reste-t-il
de la directivesur les services?», Cahiersde droit européen, 43, núm. 3-4,2007, pp. 345 y 346).
Si bien es cierto que la mayor parte de esos requisitos ya se contemplaban
en nuestro procedimiento administrativo,no cabe duda de que las obligaciones
impuestas por la norma comunitaria habrían de implicar un profundo cambio
de mentalidad en los Estados miembros a la hora de limitar o condicionar el
ejercicio delas libertades de establecimiento y prestación de servicios.Esta nue-
va filosofía regulatoria habrá de manifestarse, en la práctica, reduciendo o eli-
minando determinadas barreras o limitaciones legales y facilitando el acceso a
los trámites y a la información, preferentemente por vía electrónicas.
La psicosis por las consecuencias de la DS en el sector comercial se dejó
sentir muy pronto.
2.
Sospecha:
la necesidadde adaptar la normativa comercial estatal
y autonómicaa la norma comunitaria
El comercio interior, como actividad de servicios, entra dentro del ámbito de
aplicación de la norma comunitaria.12 De hecho, bajo la denominación “distri-
bución” se encuentra expresamente incluido en la lista de servicios a los que la
DS resulta aplicable de acuerdocon el considerando 33. Es sabido que la afecta-
ción de la legislación comercial ha protagonizado en nuestro país el debate en
torno a la transposición de la norma,aun cuando evidentemente la DS no es la
directiva de comercio, puesto que es una norma de carácter transversal u hori-
zontal que afecta a otros muchos sectores.13 Los efectos de la Directiva sobre la
ordenación de la distribucióncomercial se centran en el régimen de autorizacio-
nes administrativasa lasque se someten las actividadescomerciales,que van des-
de la licencia comercial específica para los grandes establecimientos comerciales
hasta las licenciaspara la apertura de establecimientos medianos o de descuento
duro,pasando,entre otros, por los registrosde comerciantesy las autorizaciones
municipales parael ejercicio de la venta ambulante o las homologacionesde má-
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12. Por cierto,el alcance material de la norma comunitaria es controvertido y está envuelto en la
incertidumbre,debido en granmedida a la existencia de un mosaicode excepciones,exclusiones y
“no aplicaciones”. Hemos profundizadoen el ámbito de aplicaciónen Villarejo Galende, H., «La
Directivade servicios en el mercadointerior…», citado,pp. 34 y ss.
13. Como tantasveces se ha repetido duranteel proceso de transposición desdela Dirección Ge-
neral de Comercio,véase Sánchez Armas, T.,«La Directiva 2006/123/CEde serviciosen el merca-
do interiory lainnovación en el comercio», enVillarejo, H. (dir.),La Directiva de servicios y su im-
pacto en el comercioeuropeo, Comares-Institutode Estudios Europeos,2009.
quinas expendedoras.En principio, la DS no interfiere otros aspectos de la polí-
tica comercial como los horarioscomerciales o la promoción de ventas.
Entre los aspectos de la legislación comercial afectados por la DS destaca la
normativaque regula la implantación de los grandesestablecimientos comercia-
les. Si en el ordenamiento jurídico español había unas autorizaciones “especial-
mente sospechosas”, esas eran las licencias específicas autonómicas que se exi-
gían a los mencionados formatos.Sospechosas,antes incluso de que se aprobara
la DS,pues la Comisión Europea había abiertodos procedimientos de infracción
contra el Reino de España por vulneración de la libertad de establecimiento ga-
rantizada en el artículo 49 TFUE (antiguo artículo 43 TCE), ya que, a su juicio,
tanto la Ley 7/1996,de ordenación del comercio minorista, como diversas nor-
mas comerciales de Cataluña y Andalucía, contenían restricciones al estableci-
miento de superficies comerciales,incompatiblescon el Derecho comunitario.14
Evitar la condena de la Comisión y transponer el contenido de la DS en el
sector comercial ineludiblemente conminaba a demostrarla inocencia de estos
regímenes autorizatorios.Todo esto implicaballevar a cabo un cambio del mo-
delo de ordenación comercial que conocíamoshasta ahora, con la consiguiente
reforma de la Ley estatal y de las legislaciones de comercio de todas las Comu-
nidades Autónomas.
En principio,de acuerdo con lo establecido por la DS, las limitacionesa la
apertura de centros comerciales podrán mantenerse siempre que sean no dis-
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14. Se trata del procedimientode infracción núm. 4332/2003 (asuntoC-400/08) en el que la Co-
misión Europeaha interpuesto un recursoante el Tribunal deJusticia, en el que se solicitaque se
declareque el Reino de España ha incumplidoel artículo 49 TJUE por las restriccionesal estable-
cimientode superficies comercialesresultantesde la Ley 7/1996, de Ordenacióndel Comercio Mi-
norista, y las siguientesnormas de Cataluña: Ley 18/2005, de EquipamientosComerciales, Decre-
to 378/2006,por el que se desarrolla aquella ley,y Decreto 379/2006, por el que se aprueba el Plan
Sectorialde Equipamientos Comerciales.El 7 de octubre de 2010la abogado general, Sra.Eleanor
Sharpston,presentó sus Conclusionesque anuncian una próxima sentencia del Tribunalde Justi-
cia que, en términos muy similares,declarará, con toda probabilidad, que algunasde las disposi-
ciones impugnadasson contrarias a la libertadde establecimiento.En fase decorrección de prue-
bas, hemos podido comprobar que, en efecto, así ha sido. Véase la Sentencia de TJUE de 24 de
marzo de 2011.
En el segundo procedimientode infracción (núm. 4067/2008),se ventila la compatibilidad con el
artículo49 TFUE de la Ley autonómica 1/1996,de 10 de enero,de comercio interior deAndalucía
–modificadapor la Ley 6/2002– y el Decreto 208/2007,de 17 de julio, por el que se aprueba el Plan
Andaluzde Orientación Comercial2007-2010 y se regulanlos criterios de evaluación parael otor-
gamientode licencia comercial degrandes establecimientos comerciales.
criminatorias,resulten proporcionales y estén justificadas. De hecho,en su con-
siderando 47 hace referencia expresa a las autorizaciones para grandes estable-
cimientos comerciales, lo cual indica que la norma comunitaria contempla la
subsistencia de este tipo de autorizaciones.Sin embargo, a tenor de la DS, los re-
quisitos que seestablezcan en el análisis previo de las autorizaciones de nuevos
establecimientos comerciales deberán estar objetivamente justificados en una
“razón imperiosa de interés general”. Y es en este contexto en el que resulta dis-
cutible que las razones de política comercial, como la protección del pequeño
comercio frente a la gran distribución, que de manera más o menos velada los
Estados miembros han venido aduciendo para exigir que los grandes formatos
comerciales obtengan una autorización administrativa especial para acceder al
mercado,puedan enmarcarse en el concepto de “razón imperiosa de interés ge-
neral”.
En el ámbito estatal, la autorización comercialpara la instalación de gran-
des superficiesque había introducido laLey 7/1996, de 15 de enero, de Ordena-
ción del ComercioMinorista (LOCM) con carácterbásico, era una autorización
de naturalezaeconómica, que pretendía conseguir el mantenimiento de la com-
petencia, el equilibrio entrelas distintas formas comerciales.15 Ello podíadedu-
cirse de los criterios a los que la normaaludía para decidir la autorización o, en
competentes –las Comunidades Autónomas (art. 7)– habían de ponderar la
existencia o no de un equipamiento comercial adecuado en la zonaafectada por el
nuevo emplazamiento y los efectos que este pudiera ejercer sobre la estructura co-
mercial de aquella(art. 6.2).16 Ninguno de estosdos criterios se encuentra entre
las denominadas “razones imperiosas de interés general” susceptibles, según la
DS, de justificarlos regímenes de autorización y sus requisitos.El verdadero ob-
jetivo de estamedida era proteger al pequeño comercio, un objetivo de carácter
económico que no puede justificar una restricción de la libertad de estableci-
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15. Así,en laExposición de Motivos,el legislador declaraba: «La Ley aspira a ser la base de la mo-
dernización de las estructurascomerciales españolas, contribuyendo a corregirlos desequilibrios
entre las grandes y las pequeñas empresascomerciales y, sobretodo, al mantenimiento de la libre
y leal competencia».
16. Ambos criterios habían de ser ponderados «especialmente», según señalaba el ar tículo 6.2
LOCM,lo que no excluía la incorporación de otros criterioscomplementarios en la legislaciónau-
tonómica.Véase Rebollo Puig, M.,«La licencia específicapara la implantación de grandesestable-
cimientos comerciales», Estudios sobre Consumo, núm. 51,1999, p. 42 y Cases Pallares,L. y Pons
Cánovas,F., La implantación de grandesestablecimientos comerciales,Madrid, Marcial Pons, 1998,
p. 120.
miento. De la clara incompatibilidad con la norma comunitaria se derivaba,
pues, la necesidad de proceder a una reforma de la legislaciónbásica estatal.17
En el ámbito autonómico, la mayoría de las leyes de comercio y sus desarro-
llos reglamentarios, en especiallos diversos planesde equipamientos comerciales
elaborados porvarias CCAA, presentaban claros puntosde fricción conla norma
comunitaria.Así, y sin ánimo de ser ahora exhaustivos, puedenindicarse algunos
aspectos especialmente conflictivos. En cuanto al procedimiento administrativo
para el otorgamiento de las licencias comerciales, cabe señalar que, en términos
generales, la regulación contenida en la normativa autonómica era ciertamente
compleja, por lo que de manera inexorable se veía afectada por el mandato de
simplificación administrativa de la norma comunitaria. En particular,son varios
los aspectos concretos del procedimiento que debían de ser revisados. En la fase
de iniciación, se hacía necesario facilitar elacceso a los trámites y a la información
preferentemente por vías electrónicas,a través del establecimiento de ventanillas
únicas para simplificar los trámites y para que el prestador pueda resolver todas
las gestiones a través de un único punto de contacto. Deberían,además, ser to-
mados en consideración el derecho a la información o el deber de acuse de reci-
bo, revisarse la tasa por tramitación o la extensadocumentaciónque ha de acom-
pañar a la solicitud. En buena parte de los procedimientos autonómicos se
contemplaba, durante la fase deinstrucción, la participación de ComisionesCon-
sultivas mediante la emisión de un informe,en general, de carácter preceptivo y
no vinculante. La participación de estos órganos –en cuya composición predo-
minabanrepresentantes de los intereses del comercio local ya instalado– entraba
en colisión con el artículo 14.6 DS que prohíbe la intervención directa o indirec-
ta de los competidores, inclusodentro de órganos consultivos, en la concesión de
autorizaciones. En la fase de terminación deprocedimientoera necesarioexaminar
tanto losplazos para resolver como el sentido del silencio administrativo.
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Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 217-256
17. Paraun análisis más detalladode las repercusionesde la norma comunitariaen la ordenación
comercial, véaseDel Pino, A., «La nueva Directiva de servicios y sus repercusionesen la ordenación
de la distribucióncomercial», Distribucióny Consumo, núm.94 julio-agosto, 2007, pp.31-44; Fer-
nández Rodríguez, T.-R., «La ordenación del comercio interior y la Directiva de servicios
2006/123»,Anales de la Real Academiade Jurisprudenciay Legislación, núm. 38, 2008,pp. 499-518;
y,del mismo autor,«De criterioseconómicosa urbanísticosy ambientales»,Revista APD:Asociación
parael Progreso de la Dirección(ejemplardedicado a: «La DirectivaBolkestein:Liberalizaciónal ser-
vicio del consumidor»), núm. 231,2008, pp. 33-35; SalvadorArmendáriz, M. A. y VillarejoGalen-
de, H.«La Directiva de servicios…»,citado; TornosMas, J.,«La licencia comercialespecíficay elré-
gimende autorizacionesen laDirectivade servicios», en Villarejo,H. (dir.),La Directivade servicios
y su impactoen el comercio europeo,Comares-Instituto deEstudios Europeos,2009, pp.25 y ss.
Pero, quizás,el punto más controvertido de la normativaautonómica se re-
fería a los criterios materiales en los que se fundamentaba la resolución. Como
se ha señalado con anterioridad,por mandato de la DS, los requisitos que se es-
tablezcan en el análisis previo de las autorizaciones de nuevos establecimientos
comerciales deberán estar objetivamentejustificados por «razones imperiosas de
interés general» y se prohíbe la aplicación,caso por caso, de una «prueba econó-
mica», consistente –según el artículo 14.5 DS– en supeditar la concesión de la
autorización a que se demuestre la existencia de la necesidad económica o de
una demanda de mercado,a que se evalúen los efectos económicos, posibles o
reales, dela actividad o a que se haga una apreciación de si la actividad se ajus-
ta a objetivosde programación económicafijados por la autoridadcompetente.
En este contexto, algunos de los criterios de evaluación previstos en la legisla-
ción autonómica tenían que ser revisados para dar cumplimiento a la norma
comunitaria.Igualmente, era necesariocuestionar las condiciones de equilibrio
que algunas CCAA establecían en sus planes de equipamientos comerciales, a
partir de las cuales, mediante diversas fórmulas, se determinaba el impacto so-
cioeconómico que el proyecto podía producir en la zona en la que pretendía
instalarse.18En la medida en que las cuotas de mercado máximas y los criterios
aplicablesa la concesión de licencias se referíana la estructura del mercado,a las
repercusiones sobre el comercio localexistente, y teníanun objetivo puramente
económico, no representaban justificaciones válidas de la restricción a la liber-
tad de establecimiento.
En conclusión, el urbanismo comercial español se encontraba Con la
muerte en los talones.
Puesto que lasautorizaciones de las implantaciones comerciales ya no po-
drán descansar en criterios de naturaleza económica, había de ser evaluada la
posibilidad de que,caso de considerarse necesario manteneruna legislación es-
pecífica de urbanismo comercial, pudieran encontrarse otros criterios que sí
Helena Villarejo Galende
228
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 217-256
18. En varias CCAA,estos Planes ordenaban laapertura de grandes comercios mediantela iden-
tificación por el propioplanificador de áreas de desequilibrio o,lo que es lo mismo, “huecos de
mercado”, tras cuantificarla oferta y la demanda comercial,los déficit y los superávit,los porcen-
tajesdel gasto comercializable y los crecimientosadmisibles.En estalínea, por ejemplo,los hoy de-
rogados PlanTerritorial Sectorialde Equipamientos Comerciales de Cataluña(aprobado por De-
creto379/2006, de 10 de octubre),Modelo Territorialde Grandes EstablecimientosComercialesde
Navarra(aprobado por Decreto Foral150/2004, de 29 de marzo)o Plan Regional de Ámbito Sec-
torialde Equipamientos Comercialesde Castilla y León (aprobado por Decreto104/2005, de 29 de
diciembre).
encontraran acomodo en el concepto de “razón imperiosa de interés general”,
como el mantenimiento de una competencia efectiva, que evite los abusos
de posicióndominante;la ordenacióndel territorio,que favorezcael comercio de
proximidad y fomenteel equilibrio social y urbano entreel centro y la periferia,
entre zonas urbanas y rurales; la protección del medio ambiente, el desarrollo
sostenible y lacalidad del urbanismo desde el punto de vista estético y paisajís-
tico; o la satisfacción de las necesidades de los consumidores, garantizando una
oferta diversificada o la inclusión social.19
3.
Vértigo:
la Ley de comercio estatal
La transposición de la DS en el ámbito estatal se ha realizado en tres fases. La
primera, mediante la aprobación de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre
el Libre Acceso a las Actividadesde Servicios y su Ejercicio (conocida coloquial-
mente comoley paraguas).20 Se trata deuna norma de carácter transversal u ho-
rizontal que incorpora formalmente, sin grandes diferencias, mediante el siste-
ma de transposición por transcripción, el contenido de la DS a nuestro
ordenamiento jurídico. Con posterioridad, se aprobó la Ley 25/2009, de 22 de
ley paraguas (más conocida como ley ómnibus).21 La Ley–que afecta a cerca de
cincuentanormas estatales de rangolegal– acomete una serie demodificaciones
legislativas –que en algunos casos exceden el ámbito de aplicación de la DS–22
dirigidas a alcanzar una mayorsimplificación de los procedimientos, reducir las
trabas y cargas administrativas y eliminar los requisitos que no respeten los
principiosde no discriminación, justificación y proporcionalidad. Sin embargo,
se decidió dejar fuera de la ley ómnibus la modificación de la LOCM, lo que al
final terminó retrasando su publicación al mes de marzo de 2010, ya fuera del
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Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 217-256
19. Véase SalvadorArmendáriz, M. A. y Villarejo Galende, H., «La Directiva de servicios...»,cita-
do, p. 86 y VillarejoGalende, H., «Sostenibilidady revitalizaciónurbana: nuevas propuestas para
la regulaciónde la implantación delos grandes establecimientoscomerciales»,Ciudad y Territorio,
EstudiosTerritoriales, núm.156, 2008, pp. 273 y ss.
20. BOE núm. 283,de 24 de noviembre de 2009.
21. BOE núm. 308,de 23 de diciembre de 2009.
22. Como manifestara el Consejode Estado en su Dictamen 779/2009,sobre el anteproyecto de
ción de la DS fue aplaudida por la Comisión Nacional de la Competencia en su informe IPN
plazo establecido para la transposición (28 de diciembre de 2009).23 ¿Por qué
razón la legislación básica estatalen materia de comercio decidió reformarse de
forma independiente? La respuesta puede encontrarse en el vértigo experimen-
tado por el legislador estatal ante la multitud de circunstancias que giraban a su
alrededor: la importancia del sector de la distribución comercial en nuestro
país, la presencia de importantes intereses económicos y políticos en juego, el
desasosiego generado por la DS en ciertos formatos comerciales, la repercusión
mediática que estaba teniendo la reforma comercial, el enfrentamiento entre
distintos sectores de la distribución. Además, la Comisión Europea seguía de
cerca los pasos del Gobierno español, avisada como estaba de las limitacionesa
la libertad de establecimiento en algunas CCAA. Y, por último, como siempre,
planeaba la cuestión competencial. Era necesario encontrarun punto de equili-
brio que permitieraal Estado cumplir las obligaciones supranacionales conple-
no respeto de lascompetencias autonómicas.24
A pesar del comprensiblevértigo que este clima propiciaba, nada justifica,
desde una perspectiva jurídica,la tramitación por separado de la reforma de la
LOCM, que en buena lógica y técnica jurídica debería haber sido incorporada
en el paquete de reformas sectoriales de la ley ómnibus. No resulta fácil argu-
mentar cuálesson las especificidadesque reviste la materia de comercio interior
para no incluirla entre las demás actividades de servicios que se ven afectadas
tiva, otraobjeción puede ser formulada.Al tiempo que setransponía al Derecho
español la DS, otro importanteproceso de transposición estaba teniendolugar:
Helena Villarejo Galende
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Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 217-256
ComercioMinorista (BOE núm. 53, de 2 de marzo de 2010).
24. Sobre las circunstanciasque afectaron a los trabajos de transposición,véase el artículo de Te-
resaSánchez Armas, subdirectorageneral de ComercioInterior,«La Directiva deservicios y su im-
pacto en la distribución comercial. Anatomía de una transposición»,Boletín Económico de ICE,
de 1 de marzo,la reforma independientede la del resto de normas estatalesse justifica «por la ex-
traordinariarelevancia del sector de que se trata, más acusada si cabe en la actual coyuntura eco-
nómica y por la complejidad de la distribución competencialen la materia, lo que motiva quese
trate de alcanzar el máximo consenso posible tanto con las Comunidades Autónomas como con
los operadorescomerciales».
25. En esta línea, véase Consejo de Estado, Dictamen 985/2009, de 25 de junio de 2009, sobre el
Anteproyectode ley por la que se reforma la Ley 7/1996,de 15 de enero, de Ordenacióndel Comercio
Minorista,punto 4, apartado A; y, también,Consejo Económico y Social, Dictamen sobre el Ante-
proyecto de Ley por el que se modifica la Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio
Minoristay otras normas complementarias, 20 de mayo de 2009,p. 6.
el de las Directivas 2005/29/CE,relativa a las Prácticas Comerciales Desleales y
2006/114/CE,sobre Publicidad Engañosa y Publicidad Comparativa. Estas dos
disposicionesse han trasladado a nuestroordenamiento jurídico con la aproba-
ción de la Ley 29/2009, de 30 de diciembre, por la que se Modifica el Régimen
Legal de la Competencia Desleal y de la Publicidadpara la Mejora de la Protec-
ción de los Consumidores y Usuarios. Cuatro leyes resultan en mayor medida
afectadas: la Ley 3/1991, de Competencia Desleal; la Ley 34/1988, General de
Publicidad;la Ley 26/1989, de Defensa de Consumidores y Usuarios y,también,
la Ley 7/1996, de Ordenacióndel Comercio Minor ista.La modificación de esta
última afecta fundamentalmente a las actividades de promociónde ventas y, en
particular, a la venta multinivel,la prohibición de venta en pirámide y la venta
con obsequio o prima.A mi juicio,hubiera resultado oportunoque, puesto que
dos reformas de la LOCM se estaban tramitando casi simultáneamente en el
Parlamento, ambas hubieran sido incluidas en el mismo texto legal.
Volviendo a la reforma operada en la LOCM por la Ley 1/2010, de 1 de
dades.
En la nueva redacción que se le da al artículo 2 LOCM,se modifica la defi-
nición de establecimientos comerciales (añadiendo el inciso “ya sea de forma
individual o en un espacio colectivo”) y se elimina el apartado 3 del artículo 2
LOCM, lo que supone la supresión de la categoría de“gran establecimiento co-
mercial”.
va dicción, comienza advirtiendo con aparente rotundidad que «con carácter
general, la instalación de establecimientos no estará sujeta a régimen de auto-
rización comercial».Ahora bien, a continuación se indica que podrá exigirse
una autorización cuando, una vez aplicado el juicio de proporcionalidad y el
principio de no discriminación,concurran «razones imperiosas de interés ge-
neral relacionadas con la distribución comercial»; en ningún caso –se dice–
se entenderán como tales las razones de índole económica (apartado 1 del ar-
tículo 6 LOCM).
Los apartados 2 y 3 del nuevo artículo 6 LOCM regulan –de manera a ve-
ces bastante repetitiva– los requisitos que podrán fundamentar la exigencia de
una autorización de instalación de establecimientos comerciales. Descartados
El nuevo régimen de las autorizaciones comercialesen España. Una lectura hitchcockiana... 231
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 217-256
los de naturalezaeconómica, se enumeranalgunas de las “razonesimperiosas de
interés general” –relacionadas con la distribución comercial, se agrega– que se
mencionan en el artículo 4.8 DS, a saber, protección del medio ambiente y del
entorno urbano, ordenación delterritorio y conservación del patrimonio histó-
rico y artístico.26 Resulta criticable, a mi entender, que la Leyno haya incluido la
protección a los consumidores entre las razones imperiosas de interés general,
toda vez quese trata de una de esas razonesque se mencionan expresamente en
la DS y que podría justificar una restricción de la libertad de establecimiento.
leológicamente toda ordenación que se haga del sector comercial.27 Sin embar-
go, a la protección de los consumidores tan sólose hace referenciaen la Exposi-
ción de Motivos y se le da entrada,de manera indirecta,a través de algunasde las
Disposiciones adicionales que se comentaránmás abajo. El posible uso torticero
que puedahacerse de un criteriocomo el de la “protección de los consumidores”
no es un argumento válido que pueda servir para justificar su exclusión de la
lista de “razones imperiosas de interés general” que legítimamente pueden ser
invocadas por las CCAA al establecer sus regímenes de autorización.28 Además
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Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 217-256
26. Pareceque el legislador español se empeñaen restringir el espectro de razones imperiosasde
interésgeneral que pudieran invocarse.En este afán restrictivo,resulta sorprendentey excesivo que
cuando la ley paraguas efectúa unadefinición de las razones imperiosas de interés general en el
apartado 11 de su artículo 3 –y lo hace, no se olvide, con carácter básico-las limite acotándolas a
las que la DS cita en su artículo 4.8 con mero carácter ejemplificativo, convirtiéndolas así, incom-
prensiblemente, en un numerus clausus. Prueba palmariade lanaturaleza jurisprudencialdel con-
ceptoy desu carácter evolutivo –y,por tanto, abierto- es el considerando40 DS, que contiene una
lista de razonesimperiosas de interés generalmás amplia que la que apareceen su articulado (vé-
ase supra nota10). Como consecuencia de todo ello,resulta absurdo que –atendiendo al tenor li-
teral de la definición del artículo 3.11de la ley paraguas– la invocación derazones imperiosas de
interésgeneral como, por ejemplo,“la garantía de una buena administración de justicia,la seguri-
dad vial, lanecesidad de garantizar un alto nivelde educación, el mantenimiento de la diversidad
de prensa,el fomento de la lengua nacional,la planificación urbana y rural o la prevención de la
competenciadesleal” que no se contienen allí, pero que sí mencionala DS en suconsiderando 40,
pueda considerarse no ajustadaa Derecho en nuestroordenamiento jurídico.
27. En palabras de TornosMas: «Parece que el constituyente de 1978 quiso poner como guía de
la ordenación del comerciola tutela del consumidor» (véase «Comerciointerior, comercio exte-
rior y libertad de empresa», en La empresa en la Constitución Española,Pamplona, EditorialAran-
zadi, 1989, p.239). Más recientemente, nos ha recordadola necesidad de vincular la regulación
comercial a la protecciónde los consumidores Ricardo RiveroOrtega en su ponencia «La liber-
tad de comercio», presentadaal V Congresode laAEPDA, San Fernando (Cádiz), 5 y 6 de febre-
ro de 2010.
28. Hipotéticamente, cualquierade los otroscriterios –la protección del medio ambienteo la or-
denación delterritorio- podrían también serempleados como pretextopara proteger determina-
dos intereseseconómicos o determinadosformatos comercialesy no por ello se duda de la legali-
dad con quepueden ser invocados.
de que su inclusión resulta imperativa por los motivos constitucionales quean-
tes se apuntaban, un recorrido por algunas experienciasdel Derecho compara-
do nos hace caer en la cuenta de la importancia de este criterio en otros países
de nuestro entorno.29
Como sucedíaen la Ley ahora reformada, laregulación del procedimiento
de autorizaciónsigue correspondiendo a las CCAA, que se encargaránde deter-
minar,en primer lugar, si la competencia para resolver las solicitudes de autori-
zación les corresponde a ellas o a losAyuntamientos.El apartado 4 del artículo
6 LOCM contiene una serie de previsiones básicas relativas al procedimiento
ción final primera): «coordinará» todos los trámites administrativos necesarios
para la instalación y deberá resolverse en el plazo máximo de seis meses30; el
sentido del silencioserá positivo, con excepción de los supuestos que se recogen
en el artículo 6 de la ley paraguas. El otorgamiento de la autorización no podrá
supeditarse a la intervención directa o indirecta de los competidores en el pro-
cedimientode otorgamiento de las autorizaciones, incluso en órganos consulti-
vos. Las autorizaciones serán libremente transmisibles por su titular, previa co-
municación a la Administración.
En otro orden de cosas, se modifica el artículo 38.2 LOCM, relativo a las
ventas a distancia,sustituyendo la exigenciade inscripciónprevia en el Registro
de ventas a distancia por la obligación de comunicación en el plazode tres me-
El nuevo régimen de las autorizaciones comercialesen España. Una lectura hitchcockiana... 233
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29. En Francia,la Ley de Modernización dela Economía, de 4 de agostode 2008, que para trans-
poner la DS introduce modificaciones en el urbanismo comercialfrancés, permite que la Comi-
sión Departamentalde Ordenamiento Comercial,que decide sobre las autorizaciones de las im-
plantacionescomerciales, valore los efectosdel proyecto «en materia de ordenamientoterritorial,
de desarrollo sostenible y de protección de los consumidores»(artículo 102, XVI). En el Reino
Unido,el Planning Policy Statement4: Planning for SustainableEconomic Growth (PPS4),de 29 de
diciembrede 2009,que sustituye al anterior Planning Policy Statement6: Planning for Town Cen-
tres (PPS6),de 2005, ha introducido una“evaluación de impacto” (impact assessment)para esta-
blecimientosde más de 2.500 m2 desuperficie, con el objetivode promovercentros urbanos com-
petitivosy facilitar que los consumidorestengan diferentes opcionesde compra. Sobre los sistemas
francés y británico,véase Monnet, Jérôme,«El urbanismo comercial francés de 1969 a 2009: cam-
bios antes y despuésde la Directiva europea deServicios» y Clifford, Guy,«La Directiva de servi-
cios, las políticasde planificación comercialy los grandes establecimientoscomerciales en el Rei-
no Unido»,ambos en Villarejo, Helena (dir.),La Directiva de servicios y su impactoen el comercio
europeo,Comares-Institutode EstudiosEuropeos,2009.
30. En opiniónde la abogado general en sus Conclusiones sobreel asunto C-400/08(Comisión v.
Reinode España), el plazo de seis meses que contemplabala anterior regulacióncatalana es «apro-
piado y proporcionado» (§ 132).
ses.31 Se suprime también la exigencia de autorización comercial para la venta
automática del apartado tercero del artículo 49 LOCM. Asimismo, en el párra-
fo segundo del artículo 49 se sustituye la homologación máquina a máquina
por la simple homologación de los modelos de máquina. El artículo 50 deter-
mina la información que obligatoriamente ha de constar en la máquina expen-
dedora para protección de consumidoresy usuarios.
ciones para el ejercicio de la venta ambulante.La competencia para su otorga-
miento corresponde al Ayuntamiento; las autorizaciones no podrán ser por
tiempo indefinido, y deberán permitir en todo caso la amortización de las in-
versionesy una remuneraciónequitativa. El procedimiento de selección deberá
garantizar la transparencia e imparcialidad,y tener la publicidad adecuada, des-
de el inicio al fin delproceso.32
Igualmente, recibe nueva redacción el artículo 62.2 LOCM, relativo a la re-
gulación del régimen de franquicia. El régimen de inscripción previa en el re-
gistro se sustituye por otro de comunicación, que deberá llevarse a cabo en el
plazo de tres meses.33
relativos, respectivamente, a la definición de los tipos de infracciones graves, la
cuantía de las sanciones y la graduación de éstas.
Finalmente,son dignas de mención alguna de las cinco disposiciones adi-
cionales que se añaden a la Ley. Como ya lo hiciera la Disposición final cuarta
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31. El régimen de esta comunicación se contieneen el Real Decreto 200/2010, de26 de febrero,
por el que se modifica el Real Decreto225/2006, de 24 de febrero, por el que se Regulan Determi-
nados Aspectos de las Ventas a Distanciay la Inscripción en el Registro de Empresasde Ventas a
Distancia,para su Adaptación a la Directiva de servicios.
32. Mediantela Disposición transitoria1ª de la Ley 1/2010 se prorrogantemporalmente todas las
autorizacionespara el ejercicio de la ventaambulante concedidascon anterioridad a la entradaen
vigor de la Ley y seestablece, al mismo tiempo,que su duración no podrá extendersemás allá de
los plazosde vigencia que establezcan lasadministraciones públicas competentes en su respectivo
ámbito territorial.La regulación de esta modalidad de venta ha sido desarrollada reglamentaria-
mente a travésdel Real Decreto 199/2010,de 26 de febrero, porel que se Regula el Ejercicio de la
VentaAmbulante o No Sedentaria.
33. Desarrolladoreglamentariamente medianteDecreto 201/2010, de 26 de febrero,por el que se
Regulael Ejercicio de la ActividadComercialen Régimen de Franquicia y laComunicación de Da-
tos al Registrode Franquiciadores.
de la ley paraguas,la Disposición adicional séptima ,volviendo a nuestras metá-
foras hitchcockianas, pone La soga al cuello de las CCAA, reiterando la aplica-
ción de un mecanismo de compensación de deudas en caso de responsabilidad
de las administraciones públicaspor incumplimiento delo dispuesto en la ley o
en el derecho comunitario afectado.
En la Disposiciónadicional novena se establece la necesidad de que los es-
tablecimientos comerciales respetencondiciones de accesibilidad y no discrimi-
nen en el accesoy utilización a las personas condiscapacidad.
Con anterioridad se ha criticadoque la protección de los consumidores no
aparecieseentre las razones que podíanjustificar un régimen autorizatorio para
determinados establecimientos comerciales. Sin embargo, los intereses de los
consumidores son tomados en consideración en la Disposición adicional déci-
ma, fruto deuna enmienda transaccionadadel Grupo Socialistay Convergència
i Unió en el Senado, ya en los momentos finales de la tramitación parlamenta-
ria.34 Bajo el título “planificación urbanística de los usos comerciales” allí se
señala que en el diseño de la planificación urbanística habrá de atenderse a «los
problemas de movilidad y desplazamientos derivados de las concentraciones
comerciales fuera de los núcleos urbanos» y tenerse en cuenta«el abastecimien-
to inmediato y adecuado de la población, facilitando la satisfacción de las ne-
cesidades de compra en un entorno de proximidad, con especial atención a
aquellos ciudadanos que por cualesquiera razones tienen dificultades de despla-
zamiento».Aunque se haya hecho por la puerta de atrás y con una dicción un
tanto alambicada, me parece acertado que se incluyan este tipo de criterios de
inclusión social en el urbanismo comercial.35
El nuevo régimen de las autorizaciones comercialesen España. Una lectura hitchcockiana... 235
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34. Diario de Sesiones,Senado, núm.266, 2 de febrero de 2010.
35. En alguna ocasiónlo he defendido para evitar los problemas de los denominados food deserts
(zonas urbanasen las que resulta difícil obtenerproductos alimenticiosde calidad a buen precio,
sobre todo a las personas que por razonesfísicas o económicas tienen dificultades de desplaza-
miento). Véase VillarejoGalende, H., «Sostenibilidad y revitalización urbana…», citado, p. 290.
Recientemente, la Comisión Europease ha preocupado de los problemasde accesibilidada los co-
mercios porparte de los consumidores y en esecontexto –y el de la protecciónmedioambiental–
ha abogado por el “comercio de proximidad”. Véase el informe Hacia un mercado interior del co-
mercio y de la distribuciónmás justo y eficaz en la perspectivade 2020, COM (2010) 355 final. Bru-
selas, 5.7.2010,p. 5.
4.
Frenesí:
las reformas autonómicas
La DS –que anunciaba una simplificación de los procedimientos y una mejora
de la regulación– se ha traducido en una nueva hornada de enmarañadas nor-
mas autonómicas que hace aúnmás complejo el panorama legislativo que exis-
tía con anterioridad.36A día de hoy, las diecisiete CCAA han aprobado ya las
normas que adaptan su regulación sobre la instalación de establecimientos co-
mercialesa la DS y, por tanto, nos encontramos con diecisiete regímenes que no
resulta sencillo describir de manera global en pocas páginas.37 El régimen jurí-
dico aplicable a una concretaimplantación comercialdependerá de la CA don-
de pretenda ubicarse. El objeto de la regulación no será unívoco, pues seguirá
existiendo una pluralidad de definiciones de “gran establecimiento comercial”.
Diferirán también los procedimientos para la tramitación de la licencia comer-
cial, en el caso quese exija, puesto que ya no estamos ante una exigencia de ca-
rácter básico. Los plazos variarán y no siempre el sentido del silencio seráposi-
tivo. Habrá CCAA que sigan exigiendo una tasa por tramitación y otras que la
suprimirán.Y, en fin, en unos casos se contemplará un Plan de Equipamientos
Comerciales que ordene elsector y en otros no.
En varias CCAA,la adaptación de la normativa comercial a la DS y a la ley
paraguas, se ha llevado a cabo con carácter previo a la aprobación definitiva
cierto–.38 Nada impide que las CCAA puedan adelantarse, como de hecho ha
Helena Villarejo Galende
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36. Partede los problemasderivan dela forma en que se ha producidola transposición.Enmuchos
casos,a través de leyes o decretosleyes que han clonadoen el ámbito autonómico el modelode la
ley ómnibusestatal, en una suerte de resurrección de las denostadasleyes de acompañamiento.
37. Number 17 es,por cierto, el título de una delas películas de la etapa británica de Hitchcock.
¡Hastaese punto llegan las coincidenciasentre su filmografía y el asuntoque estamos tratando!
38. Como en su día señalamos en Villarejo Galende, H. y Salvador Armendáriz,M. A., «El com-
plejo proceso de transposición de la Directiva de servicios», en TornosMas, J. (coord.), Informe
ComunidadesAutónomas,2008, Barcelona, Institutode Derecho Público, 2009,p. 108. En relación
con la posición de las CCAA ante el derecho comunitario,la doctrina mayoritaria y la jurispru-
dencia constitucional coincidenen señalar el derecho–y la obligación– de las CCAA departicipar
en la fase dedesarrollo legislativo y reglamentariode la transposición de lasdirectivas que afecten
al ámbito de sus competencias.Véase Mangas Martín, A.; Liñán Nogueras, D. J., Institucionesy De-
recho de la UniónEuropea, 2ª ed., Madrid, McGrawHill, 1999,p. 279 y LindePaniagua, E., «Capí-
tuloVI. El sistema de fuentes del derecho de la Unión Europea»,en Linde Paniagua, E. et. al.,Prin-
cipiosde Derecho de la Unión Europea,3ª ed., Madrid, Colex,2006, pp. 525-526.TambiénGarcía de
Enterría,E.; Fernández,T. R., Cursode Derecho Administrativo,I, 10ª ed., Madrid,Civitas, 2001, pp.
160-161.
ocurrido,sin perjuicio de que la solución posteriormente adoptada por el legis-
lador estatalles obligue a una segunda adaptación, esta veza la Ley básica.39
Aunque sintetizar los derroteros de la nueva regulación autonómica “post
Directiva” no sea tarea fácil,algunas consideraciones de carácter general pueden
realizarsesobre tres aspectos esenciales de la reforma: 1) el concepto de gran es-
tablecimiento, 2) la necesaria coordinación de trámites en el procedimiento ad-
ministrativoy 3) las “razones imperiosas de interés general”.
4.1.
Cortina rasgada:
la relevancia del umbral de 2.500 m2
en la definición de gran establecimiento comercial
Una de las principales modificaciones de la reforma de la Ley básica estatal ha
sido la supresión de la clasificación de los establecimientos comerciales en fun-
ción de su tamaño y,consecuentemente,la eliminación de la obligaciónde esta-
blecerun régimen autorizatorio específico paralos de gran tamaño.Como es sa-
bido, en 1996,la LOCM impuso en todo el territorio nacional la necesidad de
obtener la denominada“licencia comercial específica”, de carácter autonómico,
para los grandes establecimientos comerciales (art.6.1), que caracterizaba en su
artículo 2.3 comolos que así fueran definidos por el legislador autonómico,im-
poniendoun contenidomínimo obligatoriopara esta definición: «en todo caso»
se consideraba“gran establecimiento comercial” aquél que tuviera una superficie
útil para la exposición y venta al público superior a los 2.500m2. En función de
sus competencias exclusivas en materia de comerciointerior,las CCAA desarro-
llaron con gran libertad el concepto de “gran establecimiento comercial” del ar-
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39. Véase SalvadorArmendáriz,M. A., «Eficacia yproceso de transposición dela Directiva de ser-
vicios en España»,en Villarejo, H. (dir.),La Directiva de servicios y su impacto en elcomercio euro-
peo, Comares-Instituto de EstudiosEuropeos, 2009,p. 18.
40. Como fue destacadopor la mayoría de autores que se acercaronal tema: Martínez de Pisón, I.,
«Urbanismocomercial: El régimende apertura de grandes establecimientoscomerciales en la Ley
7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del ComercioMinorista», RAP, núm. 145, enero-abril,
1998,p. 397; Navarro Del Cacho,C., «La licencia comercialprevenida por el artículo 6 de la Ley de
Ordenacióndel Comercio Minorista para la instalación y apertura de grandesestablecimientos»,
REALA, núm.280-281, 1999, p. 392; RazquinLizarraga, M. M., «La regulación de los grandes es-
tablecimientoscomerciales: últimas novedades, en especial,en Navarra», RJN, núm. 32, 2001,p.
23, o VillarejoGalende, H., Equipamientoscomerciales. Entre el urbanismoy la planificación comer-
cial, Granada,Comares, 2008, pp.422-428.
eran notables cuando existía un mínimo común denominador en la legislación
estatal,que dicho sea de paso, no supuso–ni mucho menos– una homogeneiza-
ción de la regulación de la licenciacomercial específica en toda España.
Curiosamente, ahora que no hay mínimos estatales, aunque siga existien-
do una cierta heterogeneidad entre las distintas definiciones de “gran estableci-
miento comercial” que figuran en las legislaciones autonómicas, la mayoría de
las CCAA han optado por considerar“grandes”a aquellos establecimientos co-
mercialescon una superficie de venta alpúblico superior a 2.500 m2y sonéstos
los sometidos a la necesidad de obteneruna autorización comercial.Parece que
las CCAA han atendido a esa especie de recomendación presente en la Exposi-
ción de Motivos de la reforma de la LOCM: «A la hora de someter a autoriza-
ción administrativa la instalación de establecimientos comerciales, deben to-
marse en consideración los estudios de la doctrina científica, según la cual
podría generarimpacto ambiental y territorial la instalacióny apertura de esta-
blecimientos comerciales a partir de los 2.500 metros cuadrados de superficie
comercial.» En este punto, la reforma presenta una evidente incoherencia entre
su parte expositiva y prescriptiva, puesto que en esta última, como ya se ha
apuntado,se ha suprimido la categoría “gran establecimiento”.41
Andalucía, Aragón, Asturias, Cantabria, Castilla-La Mancha, Castilla y
León, Extremadura, Galicia,Navarra y Valencia han optado por una definición
de gran establecimiento comercial como aquel que supera los 2.500 m2de su-
perficie de venta.42 También en Madrid se mantiene idéntico concepto de gran
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Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 217-256
41. La menciónde la Exposición de Motivospodía tener su lógicaen las versiones inicialesdel bo-
rrador de Ley,que incluían en su articuladola referencia a los 2.500 m2 como límitea partir del
cual lasCCAA podían establecer un régimende autorización especial,pero carece de sentidoen la
versiónactual del texto aprobado.Así lo puso de relieveel Consejo de Estado,Dictamen 985/2009,
de 25 de juniode 2009..., citado, punto 5,apartado A, letra d.
42. Véase el art.22 de la Ley 1/1996, de 10 de enero,del Comercio Interiorde Andalucía,modifi-
Ordenaciónde la Actividad Comercial enAragón, modificada por el Decreto Ley 1/2010,de 27de
abril, delGobierno de Aragón, de modificaciónde diversas leyes de la Comunidad Autónoma de
Aragón para la transposición de la Directiva; art. 16 de la Ley delPrincipado de Asturias 9/2010,
de 17 de diciembre,de Comercio Interior;art. 6 de la Ley 1/2002, de 26 defebrero, del Comercio
de Cantabria,modificada por la Ley de Cantabria2/2010, de 4 de mayo; art.11 de la Ley 2/2010,
mercio de Castilla y León; art. 35.4 de la Ley 7/2010, de 19 de julio,de Modificación de la Ley
3/2002, de9 de mayo, de Comercio dela Comunidad Autónoma deExtremadura; art. 29.2 de la
Ley 13/2010, de 17 de diciembre, del Comercio Interior de Galicia; art. 19.3 de la Ley For al
17/2001,de 12 dejulio, reguladora del Comercioen Navarra, modificada por la Ley Foral 6/2010,
establecimiento comercial, pero a esta definición no se anuda la necesidad de
obtenerautorización comercial,pues su instalación sólo requerirá la correspon-
diente licencia municipal, junto con una comunicación previa a la Consejería
competenteen materia de comercio.43
Con algunas variaciones, los 2.500 m2son tambiénreferencia en la legisla-
ción murciana,riojana y catalana. La primera distingue en función del formato
y considera quetienen impacto supramunicipal los establecimientos comercia-
les minoristas individuales, sean polivalentes o dedicados a la venta de bienes
cotidianos,con una superficieútil de exposición y ventaigual o superior a 2.500
m2. Pero la superficie se eleva a 4.000 m2en los supuestos de establecimientos
individuales dedicados a la venta de bienes ocasionales y a 5.000 m2para esta-
blecimientos comerciales colectivos.44 En el caso de La Rioja, la definición se
hace dependerdel doble parámetro superficie-población, considerándose gran-
des establecimientos comerciales: a) En municipios con menos de 10.000 habi-
tantes, los que tengan una superficie comercial superior a 1.000 m2.b) En mu-
nicipios que tengan entre 10.000 y 25.000 habitantes, los que tengan una
superficiecomercial superiora 1.500 m2.c) En municipioscon 25.000 o más ha-
bitantes, losque tengan una superficie comercial superior a 2.500 m2.45
En Cataluña se distingue entre grandes establecimientos comerciales (GEC)
–establecimientos, individuales o colectivos,con una superficie de venta igual o
superior a 1.300m2e inferior a 2.500 m2– y grandes establecimientoscomerciales
territoriales (GECT) –establecimientos, individuales o colectivos, con una su-
perficie de venta igual o superiora 2.500 m2.46
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Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 217-256
de 6 de abril, de Modificación de Diversas Leyes Forales para su Adaptación a la Directiva
2006/123/CE,relativaa los Servicios en el MercadoInterior y art. 17 de la Ley 12/2009,de 23 de di-
ciembre,de Medidas Fiscales,de Gestión Administrativay Financiera,y de Organización de la Ge-
neralitatValenciana.
43. Véase la Ley 8/2009, de 21 de diciembre, de Medidas Liberalizadoras y de Apoyo a la Em-
presa.
44. Véase la Ley12/2009, de 11 de diciembre,por la que se modifican diversasleyes para su adap-
tación a la Directiva2006/123/CE, del Parlamento Europeoy del Consejo, de 12 de diciembrede
2006,relativa a los Servicios en el Mercado Interior.
45. Véase el artículo44 de Ley 6/2009, de 15 de diciembre,de Medidas Fiscalesy Administrativas
para el año 2010,por la que se modifica la Ley 3/2005,de 14 de marzo, de Ordenación de la Acti-
vidad Comercialy las Actividades Feriales en la Comunidadde La Rioja.
46. Véase el artículo6 del Decreto Ley 1/2009,de 22 de diciembre, de Ordenaciónde los Equipa-
mientosComerciales.
No cabe duda, por tanto, de que los 2.500 m2se han convertido en una
referencia homogeneizadora, aunque puedan encontrarse conceptos diver-
gentes en las Islas y en el País Vasco. Así, en Baleares, se considera gran esta-
blecimiento comercial el que tenga una superficie superior a 700 m2en la isla
de Mallorca; a 400 m2en las islas de Menorca y de Ibiza, y a 200 m2en la isla
de Formentera.47 Igualmente, se distingue entre las diferentes islas en el caso
de Canarias, y así, se consideran gr andes los establecimientos cuya superficie
útil de exposición y venta sea igual o superior a 2.500 m2en las islas de Gran
Canaria y Tenerife, 1.650 m2en la isla de Lanzarote, 1.250 m2en la isla de
Fuerteventura, 1.000 m2en la isla de La Palma y 500 m2en las islas de La Go-
mera y El Hierro.48 En el País Vasco se entiende por gran establecimiento co-
mercial, individual o colectivo, todo aquél que tenga una superficie edificada
superior a 700 m2.49
En la mayorparte de las normas autonómicasprevias se sometían a una li-
cencia comercial específica otros supuestos de hecho como los medianos esta-
blecimientos y los establecimientos de descuento duro.En general, las reformas
–en aras desatisfacer la “simplificación de procedimientos”que propugna la DS,
así como el espíritu que se deriva del triple test de no discriminación,necesidad
y proporcionalidad– han eliminado las licencias comerciales autonómicas para
estos formatos de menor tamaño.
La fijación de un límite cuantitativo (en función del número de metros
cuadrados) quedetermina que el prestadorque pretenda abrir un gran estable-
cimiento comercial va a quedar sometido a un procedimiento más que aquel
que no esté en alguna de estas situaciones, que sólo requerirá las oportunas li-
cencias municipales, no es un requisitoprohibido por la DS. Lo quesí exige, en
función de su artículo 15 –y ahora también del artículo 11 de la ley paraguas–,
es que la CA que decida mantener este tipo de límitescuantitativos o territoria-
les lo haga de forma motivada, con expresión de las razones por las que consi-
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Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 217-256
47. Véase el artículo13 de la Ley 8/2009, de 16 dediciembre, de Reformade la Ley 11/2001, de 15
de junio,de Ordenación de la ActividadComercial en las Illes Balearspara la Transposiciónde la
Directiva2006/123/CE del ParlamentoEuropeo y del Consejo,de 12 de diciembre de2006, relati-
va a los Serviciosen el Mercado Interior.
48. Véase el artículo4 de la Ley 12/2009, de 16 de diciembre, reguladorade la Licencia Comercial
en Canarias.
49. Véase el artículo13.2 de la Ley 7/2008, de 25 de junio,de Segunda Modificaciónde la Ley de
la ActividadComercial.
dera que el establecimientode un límite cuantitativocumple con los criteriosde
no discriminación,necesidad y proporcionalidad.
4.2.
Encadenados
: la coordinación de trámites en el procedimiento de
autorización para la instalación de establecimientos comerciales
Sin duda, de todas las previsiones que se contienen en la renovada LOCM la
que, a mi juicio,puede plantear mayores problemas es la exigencia de coordina-
ción de todoslos trámites administrativos necesarios para la instalaciónde esta-
blecimientos comerciales.Aunque la dicción definitiva del precepto con respec-
to a bor radores del Proyecto de Ley que llegaron a exigir un “procedimiento
único” resulte bastante descafeinada, en cualquier caso, parece que se está de-
mandando una intervención coordinada de la Administración autonómicay la
Administración local.Y ello exigirá articularun procedimiento enel que se con-
siderenlos diversos niveles de planeamiento;por una parte, el planeamiento su-
pramunicipal (ordenación territorial como marco general de referencia) y,por
otra, el planeamiento municipal(ordenación urbanística como modelo territo-
rial concreto para la ciudad).
La exigenciade coordinación ha deponerse en relación con elartículo 10.3
DS, que prohíbe la existencia de solapamientosentre controles análogos que li-
miten la libertad de establecimiento. Tal prohibición conecta con la filosofía de
la norma comunitaria que, como se sabe, no es otra que reducir las trabas ad-
ministrativas y burocráticas a la libertad de establecimiento de las empresas de
servicios y se encuentra estrechamente relacionada con el mandatode simplifi-
cación administrativa de los procedimientosautorizatorios.50
En el caso de los grandes establecimientos comerciales, en nuestro orde-
namiento jurídico la denominada “segunda licencia” autonómica ha venido
coexistiendo con las licenciasmunicipales urbanísticasy ambientales. La persis-
tencia ahora de la convivencia de estas licencias, ¿puede suponer un solapa-
miento entrecontroles equivalentesen el sentido vedado por la Directiva? Para
la Comisión Nacional de la Competencia,la necesidad de una segunda autori-
zación autonómica para controlar las aperturas de las grandes superficies resul-
El nuevo régimen de las autorizaciones comercialesen España. Una lectura hitchcockiana... 241
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 217-256
50. En este sentido, López Pérez,F., El impacto de la Directiva deser viciossobre el urbanismo co-
mercial, Barcelona,Atelier,2009, p. 189.
taría redundante en la medidaen que las finalidades de interés general que pre-
tende proteger la segunda licencia ya estén cubiertas por los regímenes autori-
zatorios que mantienen las entidades locales.En tal sentido, el mantenimiento
de la segunda licencia autonómica incrementaría el grado de restricción a la
competencia, así como la carga administrativa y, en consecuencia, sería contra-
rio a la DS.51
Una sucinta revisión de lasopciones seguidas en las diferentes CCAA reve-
la que las soluciones adoptadashasta el momento son bastante dispares.Si bien,
a excepción de la Comunidad de Madrid, la mayoría de las normas autonómi-
cas recientemente aprobadas mantienen la intervenciónautonómica en el con-
trol de la implantación de las grandes superficies,aunque con notables diferen-
cias en su planteamiento.Así, mientras en algunos casos se hace unesfuerzo por
que el procedimiento sea único,en otros, se sigue manteniendola duplicidad de
procedimientos autorizatorios –autonómico y local– que existía con anterio-
ridad.
a
)
Crimen perfecto:
la supresión de la licencia comercial autonómica
(Madrid)
La Ley 8/2009, de 21 de diciembre, de Medidas Liberalizadoras y de Apoyo a
la EmpresaMadrileña elimina la autorización comercialautonómica y somete la
instalación de grandes establecimientos comerciales únicamente a control mu-
nicipal. No obstante, la legislación madrileña prevé la participación autonómi-
ca en el procedimiento a través de un informe preceptivo y no vinculante. Con
carácter previo a la concesión de la licencia municipal, el Ayuntamiento corres-
pondiente ha de solicitar a los órganos competentes de la Comunidad de Ma-
drid en materia de ordenacióndel territorio, de protección del medioambiente,
de accesibilidad y de red de infraestructuras viarias, la emisión de un informe
sobre la adecuación de la actividad proyectada a la normativa sectorial vigente
en cada caso. Asimismo, los proyectos de instalación o ampliación de grandes
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242
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51. Comisión Nacional de la Competencia, La reforma de la Ley del Comercio Minorista en
el marco de la transposiciónde la Directiva de servicios, Madrid, abril, 2009, pp. 9-10; y,también,
Informe 09/2009, sobre la reforma de la Ley del Comercio Minorista, Madrid, 6 de mayo de
2009, p 5. Ambos documentos se encuentran disponibles en la página web de este organismo:
http://www.cncompetencia.es/.
establecimientos, serán objeto de comunicación previa a la Consejería compe-
tente en materia de comercio.
b
)
Rebeca:
CCAA que mantienen la licencia comercial autonómica
(Aragón, Cataluña, Castilla y León, Islas Baleares, Islas Canarias,
La Rioja, Galicia, Murcia y Valencia)
Son mayoríalas CCAA que han decididomantener la licenciaautonómica otor-
gada por la Consejería competente en materia de comercio,con carácter previo
a la solicitud delas licencias municipales,en términos muy similares a las regu-
laciones de los procedimientos autorizatorios previos a la Directiva. Es el caso
de Cataluña52,Castilla y León53, Islas Baleares54,Islas Canarias55, La Rioja56,Ga-
licia57, Regiónde Murcia58 o Comunidad Valenciana59.Aragón mantiene el mis-
mo régimen que las anteriores,pero no exige que la tramitación y otorgamien-
to de la licencia comercial autonómicase produzca con carácter previo, sino una
El nuevo régimen de las autorizaciones comercialesen España. Una lectura hitchcockiana... 243
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 217-256
tos Comercialesen Cataluña.
53. Art. 20de la Ley 16/2002, de 19 de diciembre,de Comerciode Castilla y León, modificadapor
DecretoLey 3/2009, de 23 de diciembre,de Medidas deImpulso de las Actividadesde Servicios en
Castillay León.
Illes Balears,modificada por Ley 8/2009,de 16 de diciembre,para la Transposiciónde la Directiva
de servicios.
55. Arts. 6 y ss. dela Ley 12/2009,de16 de diciembre, reguladora de la LicenciaComercialen Canarias.
56. Véase el artículo26 de la Ley 3/2005, de 14 de marzo,de Ordenación de laActividad Comer-
cial y las ActividadesFeriales en la Comunidad de La Rioja, modificadapor la Ley 6/2009, de 15 de
diciembre,de Medidas Fiscales y Administrativaspara el año 2010.
transposiciónen esta Comunidad,véase Pérez González, C., «Reflexionessobre la transposiciónde
la Directivade servicios en la Comunidad Autónoma de Galicia,en la apertura de establecimien-
tos comerciales»,ActualidadJurídica Ambiental,30 de abril de 2010.
58. Art. 11 de la Ley11/2006, de 22 de diciembre,sobre Régimen del ComercioMinorista y Plan
de EquipamientosComerciales de la Región deMurcia, modificado porla Ley 12/2009, de 11 de
diciembre,por la que se Modifican Diversas Leyes para su Adaptacióna la Directiva de servicios.
59. Véase el capítuloV de la Ley 12/2009,de 23 de diciembre,de Medidas Fiscales,de Gestión Ad-
ministrativay Financiera, y de Organizaciónde la Generalitat, quemodifica diversos extremosde
la Ley 8/1986,de 29 de diciembre,de Ordenación delComercio y SuperficiesComerciales,con ob-
jeto de adaptarlaa los requerimientos dela Directiva 2006/123/CE,del Parlamento Europeoy del
Consejo,relativa a losServicios en el MercadoInterior. Enfase de corrección de pruebasde este ar-
tículo, se ha aprobado la Ley 3/2011, de 23 de marzo, de Comercio de la Comunitat Valenciana,
cuyo capítuloIII regula la autorizacióncomercial autonómicaen similares térmicos.
vez que el Ayuntamiento correspondiente haya concedido expresamente las li-
cencias de obras y ambiental de actividades clasificadas.60
Leyendo algunas de estas normas uno sueña que vuelve a Manderley, la
mansión del lord inglés viudo con quien se casa la joven Joan Fontaine y en la
que se ve acosada por el hueco y los recuerdos dejados por Rebeca, la anterior
esposa de lord Winter. Algo similar les sucedea muchasde las nuevasregulacio-
nes comercialesautonómicas: la sombra de las difuntas planea sobre ellas.Ten-
go para mí que, aunque hayan adecuado sus regímenes a las exigencias princi-
pales y más obvias de la DS –principalmente, con la supresión de las pruebas
económicasy la formulación de nuevas razones y criterios para fundamentar la
decisiónde otorgamiento de la licenciacomercial específica,así como de las dis-
posiciones que permitían la intervención en el procedimiento de autorización
de personas querepresentaban los intereses comerciales ya presentes en el mer-
cado–, los espectros de las regulaciones derogadas –los fantasmas de Mander-
ley– siguen estando muy presentes.
El órgano instructor del procedimiento para la concesión de las licencias
autonómicassigue siendo la Consejería o el Depar tamento competente en ma-
teria de comercio, pero puesto que los criterios de valoración ahora han cam-
biado –y ya no soneconómicos–, la mayoría de las normas reguladorasdel pro-
cedimientoincluyen la participaciónde las Consejerías competentes en materia
de ordenación del territorio, urbanismo y medio ambientemediante la emisión
de informes no vinculantes.
En Cataluña se han establecido varios niveles diferentes de intervención
administrativa: un régimen de licencia comercial autonómica para los estable-
cimientos comerciales que superan los 2.500m2de superficie de venta, un régi-
men de declaración responsable para los establecimientos con una superficiede
venta igual o superior a 1.300 m2e inferiores a 2.500 m2y un régimen de co-
municación prev iapara otros tipos y situaciones deestablecimientos.61
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60. Art.14 bis de la Ley 9/1989, de 5 de octubre,de Ordenaciónde la Actividad Comercialen Ara-
gón, modificadapor el Decreto Ley 1/2010,de 27 de abril, del Gobierno deAragón, de Modifica-
ción de DiversasLeyes de la ComunidadAutónoma de Aragón parala Transposiciónde la Direc-
tiva de servicios.
61. Véanse losartículos 17 a 19 del Decreto Ley1/2009, de 22 de diciembre,de Ordenación de los
EquipamientosComerciales en Cataluña.
El mayor problema que presentan los modelos Rebeca es la duplicidad de
controles que plantean. ¿Incurren en solapamientos injustificados que entran
en contradiccióncon la simplificación administrativaque propugna la Directi-
va? Dado que estos legisladores autonómicos ha optado por el mantenimiento
de la licencia comercial autonómica, resulta preciso indagar si lo hacen para
proteger finalidades de interés general que no estén ya cubiertas por las licen-
cias municipales, a fin de dilucidar si el régimen de autorización para la im-
plantación de grandes superficies es o no redundante, si incrementa o no de
manera injustificada las cargas administrativas para los operadores. Puede en-
tenderse que la instauración de un régimen de autorización exclusivamente
para grandes superficies encuentra su razón de ser en la presencia de intereses
generales que no resultan protegidospor el sistemade licenciasmunicipales. La
justificación residiría en que el área de influencia de los establecimientos co-
merciales de gran tamaño desborda el término municipaly, en consecuencia,se
considera preciso que quien autorice su implantación sea la Administración
autonómica.
El sentido dela licencia comerciales controlar la implantación de los gran-
des establecimientos cuando influyan de forma esencial en el entorno (tráfico,
medio ambiente,condiciones de abastecimiento de la población, repercusiones
supralocales...). «Es obvia –son palabrasdel TC– la influencia de los grandes es-
tablecimientos comerciales en distintos aspectos de relevancia urbanística,
como son la utilización de los transportes públicos, el uso de las vías urbanas y
de las comunicaciones en una zona muy superior a la del municipio en que se
En este orden de cosas, debe traerse también a colación la STC 264/1993,
de 22 de julio.Cuando el TC examina los criterios que han de presidir el otor-
gamiento de la autorización especial para la instalación de grandes estableci-
mientos comerciales, rechaza los argumentos de los recurrentes acerca de la
lesión de la autonomía municipal.62 El TC considera que se trata de una autori-
zación especialconcedida por las CCAA (sin perjuicio de la concesión de licen-
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62. La doctrina también se ha referido al riesgo de lesión de la autonomíalocal; véase, por ejem-
plo, TornosMas, J., «Comercio interior», en Martín-Retortillo, S. (dir.), Derecho administrativo
económico,vol. II, Madrid, La Ley, 1991,pp. 646-647, o Razquin Lizarraga, J. A., «La evolución de
la ordenaciónespacial del comerciominorista: hacia una política territorialintegrada», en Estudios
de Derecho PúblicoEconómico. Libro homenaje al prof.Dr. D. Sebastián Martín-Retortillo,Madrid,
Civitas-Endesa-Ibercaja, 2003, p. 1130.
cias de apertura porparte de los ayuntamientos)que obedece al carácter supra-
municipalde los intereses concernidos por la instalación de un centrode esta es-
pecie. Porello, no «puede verse atentadoalguno a la autonomía municipal, dada
la dimensión territorial de los intereses en presencia»(STC 264/1993, FJ 6).
Por tanto, las razones que justifican la intervención autonómica, avaladas
por la jurisprudencia constitucional, radican en la dimensión supramunicipal o
territorial de los intereses concernidos por la instalación de una gran superficie
comercial.De no existir tales interesessupramunicipales,no tendría sentido exi-
gir una licenciaautonómica con la que se esténprotegiendo los mismos intere-
ses que ya se protegen con las licencias municipales. Sería, además, contrario a
la norma comunitaria por vulnerar la necesariaobservancia de los principiosde
necesidad y proporcionalidad.
Peropersiste un problema en estos regímenes.Aun admitiendo la exigencia
del control autonómico por la necesidad de proteger intereses supramunicipales
de naturaleza territorial y urbanística, carece de justificación que tal control sea
llevadoa cabo por órganosadministrativos competentesen materiade comercio.
c
)
La ventana indiscreta:
CCAA que suprimen la licencia autonómica,
pero mantienen el control autonómico, condicionando las licencias
municipales (Asturias, País Vasco, Andalucía, Extremadura,
Cantabria y Castilla-La Mancha)
Son varias las regulaciones autonómicas que, como James Stewart en La venta-
na indiscreta,han decidido actuar como voyeurs de un procedimiento que, aun-
que se sustanciaen el ámbito municipal,cuenta con la participacióndel órgano
autonómicocompetente en materia de comercio,que emite un informe previo
que, dado su carácter vinculante, juega un papel decisivo. Las CCAA no sólo
“curiosean” en el procedimiento local, no son meros espectadores pasivos, sino
que, como el personaje femenino de la película comentada, terminan partici-
pando e interfiriendo en él.
Este modelo lo inicia la Ley 7/2008, de 25 de junio, de Segunda Modifica-
ción de la Ley de la Actividad Comercial en el País Vasco, que tempranamente
modificó lanormativa comercialvasca para adaptarla a la DS.Con carácter pre-
vio a la concesión de la licencia de actividad municipal, el Ayuntamiento co-
Helena Villarejo Galende
246
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 217-256
rrespondiente debe solicitar al órgano competente en materiade comercio de la
Administración autonómica la emisión de un informe sobre la adecuación del
proyecto de gran establecimiento comercial a los criterios establecidos en el
Plan Territorial Sectorial de Equipamientos Comerciales.63
De manera similar,en Andalucía, los grandesestablecimientos comerciales
están sometidosa la obtención, previaa su instalación o ampliación,de la licen-
cia municipal de obras, en cuyo procedimiento de tramitación se contempla la
necesidadde obtener un informe de laConsejería competenteen materia de co-
mercio sobre la adecuación del proyecto al contenido del Plan de Estableci-
mientos Comerciales y al cumplimiento de los requisitos previstos en la Ley
1/1996, de 10 de enero,del Comercio Interior de Andalucía.64
Siguiendoesta misma senda, la de la integración del informe comercialau-
tonómico dentro del procedimiento general seguido por los ayuntamientos
para el otorgamiento de las licencias urbanísticas municipales, se sitúan Canta-
bria65, Castilla-La Mancha66y Extremadura67,aunque en estas CCAA, a diferen-
cia de las anteriores,no está prevista la aprobación de ningún Plan.
Significativas variantes presenta el sistema establecido en el Principado de
Asturias.En este caso,los establecimientos que tenganla condición de gran equi-
pamientocomercial (superficie superior a 2.500 m2o a 10.000 m2, en el caso de
complejos comerciales), cuando soliciten las pertinentes licencias municipales
han de someterse a sendos procedimientos de evaluación de “impacto estructu-
ral” –sobre ordenación del territorio y urbanismo– y de “impacto ambiental”.68
El nuevo régimen de las autorizaciones comercialesen España. Una lectura hitchcockiana... 247
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63. El modelo vasco ha sido examinadoampliamente por López Pérez, F.,El impacto de la Direc-
tiva…,citado, pp. 139-162.Véase, también,Urrutia Libarona,I., Marco jurídicodel libre acceso a las
actividades de servicios y su ejercicio en la Comunidad Autónomadel País Vasco,Bilbao, IVAP2010,
pp.93-99.
64. Reformada porel Decreto Ley 3/2009, de 22 de diciembre, por el que se Modifican Diversas
Leyespara la Transposiciónen Andalucíade la Directiva 2006/123/CE,de 12 de diciembrede 2006,
del ParlamentoEuropeo y del Consejo, relativaa los Servicios en el Mercado Interior.
65. Arts. 8 a 11 de laLey 1/2002, de 26 de febrero,del Comercio de Cantabria,modificada por la
Ley de Cantabria2/2010, de 4 de mayo.
66. Art. 14 de laLey 2/2010, de 13 de mayo,de Comercio de Castilla-LaMancha.
67. Art. 36 de la Ley 7/2010,de 19 de julio, de Modificación de laLey 3/2002, de 9 de mayo, de
Comerciode la Comunidad Autónomade Extremadura.
68. Arts. 19 y 20 en relación con el artículo 16 de la Ley del Principado de Asturias 9/2010,de
17 de diciembre,de Comercio Interior.
No existeaquí participación de la Consejería competente en materia de comer-
cio en la tramitación de las licencias municipales, aunque sí está prevista en la
elaboración de las directrices sectoriales de equipamiento comercial, así como
en la tramitación del Plan General de Ordenación, de los planes parciales y
de los planes especiales, y en la de sus respectivas revisiones o modificaciones,
mediante la elaboración de un informe sobre las reservas de suelo para uso co-
mercial.
d
)
Marnie:
sustitución de la licencia comercial autonómica
por la autorización mediante un instrumento de ordenación
del territorio (Navarra)
La ComunidadForal Navarraha diseñado un régimen de control distintode to-
dos los descritos con anterioridad. Se suprime la licenciacomercial autonómica
y se sustituyepor un control efectuado a través de un instrumento de naturale-
za territorial, sin participación en el procedimiento del Departamento compe-
tente en materia de comercio. Las implantaciones de grandes establecimientos
comerciales, de acuerdo con la nueva dicción del art. 19. 2 de la Ley Foral
17/2001,de 12 de julio, reguladora del Comercio en Navarra (modificada porla
torial de Incidencia Supramunicipal, promovido por el operador o el promotor,
ante el órganocompetente en materiade ordenación delterritorio y urbanismo.
Su contenido y procedimiento de elaboración y tramitación se hace depender
de la legislación foral urbanística69, y de los criterios específicos que se contie-
nen en el artículo25 de la Ley foral de comercio, entre losque se incluye la ade-
cuación a los Planes de OrdenaciónTerritorial.Estos Planes70, conformeal artí-
culo 17, habrán de contener, entre sus determinaciones de carácter vinculante,
los criterios para la ordenación de los establecimientos comerciales en el terri-
torio, considerando, en general: a) La implantación preferente del comercio
dentro del núcleo urbano de los municipios, b) La dotación complementaria y
unida de los usos residencialesy las actividades comerciales71 yc) La reducción
Helena Villarejo Galende
248
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 217-256
banismo.
70. Reguladosen los artículos 34 y ss.de la Ley citada en la notaanterior.
71. Ha de tenerseen cuenta que en Navarralos grandes establecimientoscomercialessólo podrán
implantarseen suelos urbanos o urbanizablescon un uso residencialdominante.Por tal se entien-
del impacto de las actividades comerciales en su implantación sobre el territo-
rio, en concreto, en los ámbitos de la movilidad, contaminación atmosférica,
consumo de energía y ocupación del suelo.
4.3.
Los pájaros:
las razones imperiosas de interés general
Señalaba Villar Palasí que la esencia de la autorización es «constituir un con-
trol previo de las actividades que, descontroladas, podrían dañar al público
interés».72 En el nuevorégimen legal de acceso a las actividades de servicios de-
rivado de la DS, ese interés público se troca en las denominadas “razones im-
periosas de interés general”. Y, en el caso concreto de lasautorizaciones comer-
ciales de grandes superficies,se han especificado cuáles pueden ser estas.Como
sabemos, para el legislador estatal lo son: la protección del medioambiente y del
entorno urbano, la ordenacióndel territorio y la conservación del patrimonio his-
tienen carácter meramentee jemplificativo y no son un numerusclausus. De lo
cual se deriva que las CCAA podrán valorar como razones imperiosas de inte-
rés general otras –eso sí,en ningún caso de índole económica– diferentesde las
recogidas en el artículo 6 LOCM, siempre que se respete lo dispuesto en la DS
y en la legislación básica estatal.74 Algunas, por ejemplo, entiendo que con to-
tal justificación y de manera absolutamente razonable e incluso ineludible, han
añadido “la protección de los derechos de los consumidores”. En general, los
criterios que se contemplan en las nuevas normas autonómicas han descarta-
do acertadamente las anteriores alusiones a la existencia de un “equipamiento
comercial adecuado”o al equilibrio de los intereses sectoriales (“efectos sobre
la estructura comercial existente”), poniendo de manifiesto que se ha querido
eliminar cualquier referencia que pudiera ser considerada una vetada prueba
económica. Con más o menos acierto según los casos, se ha querido instaurar
El nuevo régimen de las autorizaciones comercialesen España. Una lectura hitchcockiana... 249
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 217-256
de aqueluso que «contenga áreasresidenciales con viviendacolectiva continuadade 250 viviendas
o 600 habitantes y una densidadresidencial de 40 viviendas por hectárea» (art. 19.6 Ley Foral).
72. VéaseVillar Palasí,J. L., La intervención administrativaen la industria, Madrid,Instituto de Es-
tudios Políticos, 1964,p. 319.
73. Sobre la particular transposición del concepto“razón imperiosa de interés general” a nuestro
ordenamiento, véase la nota 26.
74. Véase Consejo de Estado,Dictamen 985/2009, de 25 de juniode 2009..., citado, punto5, apar-
tado B, letra f.
un nuevo modelo de urbanismo comercial basado en razones urbanísticas y
medioambientales.
Estasrazones se definenmuchas vecescon imprecisión. ¿Cumplenlos requi-
sitos así formulados con el art. 10 DS? El mayor reproche que cabe formular es
que de su excesiva vaguedad se deriva un amplísimo margen de discrecionalidad
en manos de la Administración, que puede convertirse en futura arbitrariedad.
Sin embargo,los riesgosde la excesiva discrecionalidadderivadosde los vagos cri-
terios que presiden el otorgamiento de las autorizaciones comercialespara gran-
des establecimientoscomerciales pueden ser mitigadosa través de la planificación
urbanística y territorial, previstatambién en muchas normas autonómicas.75
En varias CCAA, la defensa del denominado modelo de “ciudad compac-
ta y cohesionada” subyace bajo el entramado de “razones imperiosas de inte-
rés general” que aleg an para fundamentar todo el régimen autorizatorio. Así,
entre los principios rectores del Decreto Ley 1/2009, de 22 de diciembre, de
Ordenación de los Equipamientos Comerciales en Cataluña, se encuentra: «La
potenciación de un modelo de ciudad compacta en que el uso residencial se
armoniza con las actividades comerciales y de servicios, para for talecer las es-
tructuras comerciales como valores de la cultura mediterránea» (art. 4.2). De
ahí deriva la definición de conceptos como el de“trama urbana consolidada”
(TUC) y las consecuencias que a él se anudan, como las prohibiciones para
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Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 217-256
75. Sin poner enduda que la principal pretensiónde estos nuevos planessea reducir la discrecio-
nalidadque reina en el otorgamiento de las autorizacionescomerciales,no esfácil asegurar que los
planesno seanigualmente discrecionales. En este sentido,respecto del Plan Territorial Sectorialde
EquipamientosComerciales en Cataluña,véase el FD 6º de la SentenciaTSJ de Cataluña de 26 de
junio de 2002 (Ar.260196). Llama la atención el argumentode la abogadogeneral en sus Conclu-
sionessobre el asunto C-400/08 frentea las alegaciones de la Comisiónrespecto a la falta depreci-
sión de los criteriosestablecidos en el artículo 10 dela Ley 18/2005, de 27 de diciembre,de equi-
pamientos comerciales de Cataluña. Para la Comisión estos criterios confieren una excesiva
discrecionalidad a las autoridadescompetentes para otorgar la licencia. Sin embargo, la abogado
general entiendeque «si la integración enel entorno urbano, los efectossobre el uso de la red via-
ria y del transportepúblico, y la variedadde la oferta de que disponenlos consumidores son crite-
rios lícitos a lahora de decidir si un establecimientocomercial debe ser autorizado–la Comisión
no se oponea su naturaleza, sino únicamentea su falta de precisión–,no parece posible establecera
priori límitesprecisos sin introducir un gradode rigidez que probablemente resultaseaún más restric-
tivo dela libertad de establecimiento».En consecuencia,tales criterios «no son tan imprecisos como
para hacerlos inapropiados para alcanzar los objetivosmedioambientales, urbanísticosy de pro-
tecciónde los consumidores que España invoca,ni son desproporcionadosen orden a alcanzar ta-
les fines»(§ 116y 117). En fase de corrección de pruebas,comprobamos que el TJUE ratifica la in-
terpretaciónde la abogado general en su Sentenciade 24 de marzo de 2011 (§117y 118).
nuevas implantaciones comerciales de mediana o gran superficie fuera de ella
(arts. 7 a 9).
No puede decirse que los intereses que defienden las nuevas normas auto-
nómicas sean desproporcionados,pero de acuerdo con la jurisprudenciacomu-
nitaria, el test de proporcionalidad exige,además, demostrar que no existía nin-
guna otra medida igualmente efectiva pero menos restrictiva de la libertad de
establecimiento.76 ¿Cabrían medidas alternativas (menos restrictivas) que per-
mitiesen alcanzar satisfactoriamente los mismos objetivos? Es aquí,a mi juicio,
donde las normas autonómicas pueden presentar mayores problemas de ade-
cuación al Derecho comunitario.
5. Reflexiones finales:
¿Sabotaje
?
Todas las CCAA han aprobado ya sus reformas comerciales. Es pronto todavía
para enjuiciarlas,pendientes como están muchasde ellas de su desarrolloregla-
mentario. Sin embargo, La sombra de una duda planea sobre este nuevobloque
normativo.
¿Se ha producido el cambio de modelo que requería la DS? Aparente-
mente sí.
En conjunto, se ha hecho un gran esfuerzo deadaptación de los regímenes
de autorización comercial a las exigencias de la DS. No obstante, queda mucho
camino por recorrer.77
El nuevo régimen de las autorizaciones comercialesen España. Una lectura hitchcockiana... 251
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 217-256
76. Jurisprudencia sentada, por ejemplo, en Sentencia de 22 de diciembre de 2008, Comi-
sión/Austria (C-161/07,Rec.p. I-10671),apartado 36, que ahora la abogado generalaplica a las res-
triccionesa la implantaciónde grandes establecimientos comerciales(§ 90 a 92 de las Conclusiones
en el asuntoantes citado).Y haciendo suyaesta argumentación,el TJUE consideraque el Reino de
Españano ha dado explicacionessuficientesparademostrar que lasrestriccionescontrovertidasson
necesariaspara alcanzar los objetivosperseguidos(§83-86). De ahí se deriva el fallo de la Sentencia
de 24 demarzo de 2011, enel que se estiman losplanteamientosde la Comisión y se declaraque las
limitaciones en cuantoal emplazamiento y altamaño de los grandes establecimientos comerciales
del artículo4.1 de la Ley 18/2005de Cataluña incumplenel artículo 42 TCE.
77. Por cierto,ésta es una de las principales conclusiones de los resultadosdel proceso de evalua-
ción recíprocade la DS recientementeexpuestos por la Comisiónen su Comunicación «Haciaun
mejor funcionamiento del mercado único de servicios,partiendo de los resultadosdel proceso de
evaluaciónrecíproca de la Directiva de servicios», Bruselas,27.1.2011, COM (2011) 20 final.
Brillan por suausencia las disposicionesrelativas a la ventanillaúnica o a la
tramitación electrónica, los procedimientos no son mucho más simples que los
anterioresy tampoco se ha avanzado demasiado en la coordinación de trámites
entre la Administración local y autonómica. También nos hemos referido a los
problemas derivados de la discrecionalidad en el otorgamiento de las licencias
comerciales. O a las exigenciasdel test de proporcionalidad,que plantea a los le-
gisladoresautonómicos el reto dedemostrar que las medidas elegidasson apro-
piadas para conseguir los objetivos perseguidos, sin ir para ello más allá de lo
necesario.
Algunos autores denuncian el Sabotaje, en la medida en que consideran
que la transposición llevada a cabo porla mayoría de CCAA es meramente no-
minalistay que, en realidad,se está intentando perpetuarlas anteriores medidas
intervencionistas y proteccionistas.78
A mi juicio, no pueden ponerse en duda las razones sobre las que se basa
este nuevomodelo (protección del medio ambiente y dela cohesión social y te-
rritorial), pero tampoco pueden quedarse en mera retórica. Su formulación
teórica vieneavalada por el respaldoque les ha ofrecido laComisión Europea en
su reciente informe Hacia un mercado interior del comercio y de la distribución
más justo y eficazen la perspectiva de 2020, dondepuede leerse: «Es preciso tener
en cuenta todos los intereses en juego y, en particular, conciliar los intereses de
las empresasde distribución con los objetivos de protección del medioambien-
te o de ordenación del territorio(por ejemplo, el mantenimientode una accesi-
bilidad suficiente a los comercios que ofrecen bienes y servicios básicos)».79
Hasta ahora, con las regulaciones previas a la DS se había hecho un uso
torticero del urbanismo, de la ordenación del terr itorio y de la protección del
medio ambiente.80 ¿Ocurrirá lo mismo después de la transposición? ¿Se utili-
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Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 217-256
78. En este sentido,Pérez Rivarés,J. A. y ViguerPont,J., «Cuestionessuscitadaspor la transposición
de la Directiva Bolkesteinen el ámbitode los equipamientoscomerciales»,p. 33, 2010,accesible en
http://www.uria.com/docs/082transpDir.pdf; BlázquezAlonso, N. y Navarro Manich,J. A., «La Di-
rectiva de serviciosy los establecimientos comerciales: El escenariodel día después de la transpo-
sición», Diario La Ley, núm. 7347, 2010, accesible en http://www.uria.com/esp/publicaciones/
art.asp?id=400.
79. COM (2010) 355 final.Bruselas, 5.7.2010, p.7.
80. En las legislaciones anteriores se recurría a la ordenación del territorio y la protección del
medio ambientepara justificar más fácilmentelas limitacionespropiamente comercialeso econó-
zarán de modo fraudulento los instrumentos urbanísticos y medioambien-
tales para seguir interviniendo por razones económicas? Esperemos que no.
The End.
El nuevo régimen de las autorizaciones comercialesen España. Una lectura hitchcockiana... 253
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 217-256
micas.La preocupación ambiental no operaba más que como una mera coartadaideológica para
unos legisladores que, acomplejados por sus incisivas políticas comerciales,se escudaban en los
costes externos generados por los grandes establecimientos para tratar de justificarlasde algún
modo más legítimo constitucionalmentey, por qué no decirlo, también más popular. Pero, des-
graciadamente,la preocupación ambientalno operaba como debería operar,puesto que en vez de
valorar y corregir oportunamentelas externalidades negativas, a través de subterfugios comolas
cuotasde mercado, se ponderabanprimordialmente los perjuiciosocasionados al comercioya ins-
taladoen lazona. Sobre esto, con mayor amplitud,Villarejo Galende, H., Equipamientos comercia-
les…, citado,pp. 106-124.
Helena Villarejo Galende
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RESUMEN
Revistacatalana de dret públic,42, ISSN 1885-5709, 2011
Fuente de la clasificación: Clasificación DecimalUniversal (CDU)
Fuente delos descriptores: palabrasclave facilitadas por los autores
338.4
HelenaVillarejo Galende, profesoracontratada doctora de la Universidadde Valladolid
es El nuevo régimen de las autorizaciones comerciales en España. Una lectura
hitchcockiana de los efectos de la Directiva de servicios:¿De
Psicosis a Sabotaje
?
p. 217-256
Entre los aspectosde la legislación comercial
afectados porla Directiva de servicios desta-
ca la normativa que regula la implantación
de los grandes establecimientos comerciales.
Si en el ordenamiento jurídico español había
unas autorizaciones “especialmente sospe-
chosas”, ésas eran las licenciasespecíficas au-
tonómicas quese exigían a los mencionados
formatos.
Ineludiblemente, la transposición del conte-
nido de la Directiva de servicios al sectorco-
mercial conminaba a demostrar la inocencia
de estos regímenes autorizatorios y deman-
daba que se produjese un cambio del mode-
lo de ordenacióncomercial que conocíamos
hasta ahora, con la consiguiente reformade
la Ley estataly de las legislaciones de comer-
cio de todas las ComunidadesAutónomas.
Este artículo –sirviéndose de una serie de
metáforas cinematográficas– analiza la hor-
nada de enmarañadas normas autonómicas
aprobadas para dar cumplimiento a las exi-
genciasde la norma comunitaria e indagaen
este nuevo bloque normativo para compro-
bar si, en efecto, se ha producido el cambio
de modelo querequería la Directiva.
Palabrasclave: Directivade servicios; urbanismocomercial; autorizacionescomerciales;
libertad de establecimiento.
El nuevo régimen de las autorizaciones comercialesen España. Una lectura hitchcockiana... 255
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 217-256
RESUM
Revistacatalana de dret públic,42, ISSN 1885-5709, 2011
Font de la classificació: Classificació Decimal Universal (CDU)
Font dels descriptors: paraules clau facilitades pels autors
338.4
HelenaVillarejo Galende, professoracontractada doctora de la Universitatde Valladolid
es El nuevo régimen de las autorizaciones comerciales en España. Una lectura
hitchcockiana de los efectos de la Directiva de servicios:¿De
Psicosis a Sabotaje
?
ca El nou règim de les autoritzacions comercials a Espanya. Una lectura hitchco-
ckiana dels efectes de la Directiva de serveis:de
Psicosi a Sabotatge
?
p. 217-256
Entre els aspectes de la legislació comercial
afectats per la Directiva de serveis destaca la
normativa que regula la implantació dels
grans establiments comercials. Si en l’orde-
nament jurídicespanyol hi havia unes auto-
ritzacions“especialment sospitoses”, eren les
llicències específiques autonòmiques que
s’exigienals formats esmentats.
Ineludiblement, la transposició del contin-
gut de la Directiva de Serveis al sector co-
mercial comminava a demostrar la innocèn-
cia d’aquests règims d’autorització i exigia
que es produísun canvi del model d’ordena-
ció comercialque coneixíem fins ara, amb la
consegüent reforma de la Llei estatal i de les
legislacions de comerç de totes les comuni-
tats autònomes.
Aquest article–servint-se d’una sèrie de me-
tàfores cinematogràfiques– analitza la inex-
tricable fornada de normes autonòmiques
aprovades per donar compliment a les ex-
igències de la normacomunitària i examina
aquest nou blocnormatiu per comprovar si,
efectivament,s’ha produït el canvi de model
que requeriala Directiva.
Paraulesclau: Directiva de serveis; urbanismecomercial; autoritzacions comercials; lli-
bertat d’establiment.
Helena Villarejo Galende
256
Revista catalana de dret públic, núm. 42, 2011, p. 217-256
ABSTRACT
Revistacatalana de dret públic, 42, ISSN 1885-5709,2011
Classificationsource: UniversalDecimal Classification(UDC)
Key wordssource: Key wordsare given by authors
338.4
HelenaVillarejo Galende, Ph.D.,non civil servant tenured professor at the Universityof Va-
lladolid
es El nuevo régimen de las autorizaciones comerciales en España. Una lectura
hitchcockiana de los efectos de la Directiva de servicios:¿De
Psicosis a Sabotaje
?
en The New RetailLicensing Regime in Spain.A Hitchcockian Readingof the Effects
of the ServicesDirective: from
Psycho
to
Saboteur
?
p. 217-256
Among theaspects of retail policy legislation
affected by the Services Directive, the set of
rules regulatingthe installationof large-scale
retailestablishments stands out.If therewere
any“especially suspicious”licenses under the
Spanish legal system, they were the specific
autonomous community licenses that were
demanded of the aforementioned types of
business.
Unavoidably, the transposition of the con-
tent of the ServicesDirective to the commer-
cial sectorrequired proof of the innocenceof
these authorization regimes and demanded
a changein the retail planning modelthat we
were accustomed to. This, in consequence,
meant reform of the central government’s
Retail Trade Act, as well as of the retail trade
legislation of every autonomous communi-
ty. Using a series of metaphors taken from
the world of cinema,this article analyzes the
latestbatch of convolutedautonomous com-
munity regulations that were passed to com-
ply with the demands of the Community
norm. It investigates this new set of regula-
tions to verify whether the change in model
required by the Directive has indeed come
about.
Key words: Services Directive; retail planningpolicy ; retaillicenses; freedom of esta-
blishment.
