Efectos del título segundo del texto refundido de la ley de suelo en la legislación urbanística gallega: hacia un nuevo ejercicio de la potestad de ordenación urbanística y territorial (I)
| Autor | David Prada Puentes |
| Cargo | Técnico de administración general de la Gerencia municipal de urbanismo del Ayuntamiento de Vigo |
El Boletín Oficial del Estado de 26 de junio del año 2008, publicó el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de suelo. La aprobación del nuevo texto normativo, se fundamentó en la habilitación realizada por la Disposición final segunda de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, para que en el plazo de una año desde su entrada en vigor se dictara un texto refundido de la normativa que hasta la fecha se encontraba dispersa.
A tal efecto, el nuevo texto refundido (en adelante, TRLS08), elimina todos los preceptos que se encontraban vigentes de la propia Ley de suelo de 2007 y del Real decreto legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (en adelante TRLS92). Por otra parte, la norma que se aprueba va a incidir o afectar a normas como la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de Régimen Local, sobre la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas y la Ley de Expropiación forzosa de 16 de diciembre de 1954.
Los títulos competenciales por los que se atribuye el Estado la facultad de dictar normas en materia de suelo y vivienda son los siguientes: Artículo 149.1.1º (regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales), 4º (defensa y fuerzas armadas), 8º (legislación civil) 13ª (bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica), 18ª (bases del régimen común de las Administraciones Púbicas, procedimiento administrativo común, expropiación forzosa, contratos y concesiones, sistema de responsabilidad), 23ª (legislación básica sobre protección del medio ambiente y aprovechamientos forestales).
Los artículos 10º a 20º del TRLS08, tienen carácter básico o pleno según el siguiente esquema:
[ NO INCLUYE TABLA ]
El punto V de la Exposición de Motivos del TRLS08, con respecto al Título II «Bases del régimen del suelo», enfatiza la importancia de los instrumentos de ordenación urbanística y su ejecución, en orden a la incidencia que tienen en el crecimiento económico, la protección del medio ambiente y en la calidad de vida de los ciudadanos.
Novedosa es la pretensión del legislador estatal de introducir unos estándares mínimos que garanticen la transparencia, participación de la ciudadanía real y evaluación y seguimiento de los efectos del planeamiento en la economía y en el medio ambiente.
Todos los principios y cuestiones tratadas en el nuevo texto normativo estatal, influyen y afectan a las normas dictadas por las Comunidades Autónomas (en adelante, CCAA) en el ejercicio de la competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. En concreto, a diferencia del proceso que se está llevando a cabo en otras CCAA, en Galicia únicamente se han modificado ciertos preceptos de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia, al objeto de incrementar el porcentaje de suelo destinado a vivienda sometida a algún régimen de protección. La misma se ha llevado a cabo con la aprobación de la Ley 6/2008, de 19 de junio, de medidas urgentes en materia de vivienda y suelo (LMU08).
El presente trabajo, tiene el propósito de analizar los aspectos más novedosos del TRLS08 y su incidencia en la legislación autonómica. Por otra parte, se realizará un esfuerzo de síntesis y una propuesta de preceptos que deben ser objeto de modificación en la legislación autonómica gallega.
La potestad de ordenación urbanística atribuida a los Ayuntamientos y la territorial encomendada a las CCAA, se ve claramente influenciada por los preceptos inspiradores que de la nueva legislación estatal. Muchos de los principios que motivaron la aprobación de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del suelo y valoraciones (LRSV), se han alterado por otros basados en la utilización racional del suelo por la implicación que tiene sobre el medio ambiente, la economía y por el deseo de que todos los ciudadanos tengan posibilidades de acceder a una vivienda digna.
La CCAA de Galicia asumió la competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio y urbanismo derivada de la habilitación del artículo 148.1.3 del texto constitucional y 27.3 del Estatuto de Autonomía para Galicia.
Fue la Ley 10/1995, de Ordenación del Territorio de Galicia, la que dio desarrollo a la habilitación constitucional y estatutaria y prevé actualmente los siguientes instrumentos de ordenación del territorio:
-. Directrices de ordenación del territorio (DOT).
-. Planes territoriales integrados (PTI).
-. Programas coordinados de actuación (PCA).
-. Planes y proyectos sectoriales1 (PS).
-. Planes de ordenación del medio físico (POMF).
En los últimos años en Galicia se han elaborado y aprobado una multiplicidad de instrumentos de ordenación del territorio, siendo los planes y los proyectos sectoriales los que más desarrollo han tenido. Se han ampliado las finalidades a las que un primer momento se habían concebido. Por ejemplo, la Ley 6/2007, de 11 de mayo, de medidas urgentes en materia de ordenación del territorio y del litoral de Galicia (en adelante, LMU07), prevé como una finalidad más de los planes y proyectos sectoriales la de implantar suelo destinado a la construcción de vivienda protegida.
En la actualidad, con independencia de los planes y proyectos sectoriales para la puesta a disposición de suelo industrial o la implantación de determinadas infraestructuras, se ha de destacar la dilatada tramitación de las Directrices de Ordenación del Territorio (DOT) y el Plan Sectorial de Vivienda (PSV).
Con respecto a la nueva regulación, pueden relacionarse los siguientes efectos sobre la legislación autonómica:
El 29 de abril del año 2006, el Boletín Oficial del Estado, publicó la Ley 9/2006 de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. Sin perjuicio del incumplimiento del plazo de trasposición, la citada norma trae causa de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo.
El nuevo marco de análisis medioambiental establecido con la Directiva 2001/42/CE fue debido a que se estimó necesario superar las deficiencias del enfoque proyecto a proyecto propio de la evaluación de impacto ambiental (EIA). El fundamento de la EAE consiste en integrar la variable medioambiental a la hora de formular y redactar políticas, planes y proyectos (PPP). En definitiva, se trata de tener en cuenta el medio ambiente en una fase diferente a la que se hace con ocasión del EIA.
Teniendo en cuenta la distribución de competencias en materia medioambiental entre el Estado y las CCAA previsto en el artículo 149.1.23º de la Constitución Española, el primer acto de trasposición Estatal de la Directiva 42/2004/CE2 fue la Ley 9/2006, de 28 de abril, de evaluación de efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. A nivel autonómico, en materia urbanística y de ordenación del territorio, la Ley 9/2002 en su modificación operada por la Ley 15/2004, introdujo en la aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística el denominado estudio de sostenibilidad ambiental (apartado 4º del artículo 61 y 65 de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de ordenación urbanística y protección del medio rural). A la vista de la Directiva 42/2004/CE fue un intento infructuoso de trasposición pese a la voluntad del legislador plasmada en el Preámbulo de la Ley 15/2004.
Cada procedimiento de aprobación de planes y programas, debía integrar la EAE. De este modo, la Ley 6/2007, de 11 de mayo, de medidas urgentes en materia de ordenación del territorio y del litoral (LMU07), en su capítulo II, definió que instrumentos de ordenación territorial y urbanística debían someterse a la EAE y como se integraba su procedimiento en el de aprobación de los mismos.
En el presente momento, deben someterse necesariamente al procedimiento de EAE todos los instrumentos de ordenación del territorio previstos en la Ley 10/95, de 28 de abril, a excepción de los proyectos que desarrollen un plan sectorial de incidencia supramunicipal que haya sido previamente sometido a AEA. Las modificaciones habrán de ser evaluadas estratégicamente, cuando así lo decida la «Consellería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras» en cada caso, teniendo en cuenta los criterios previstos en el Anexo II de la Ley 9/2006, de 28 de abril.
Con respecto a los instrumentos de ordenación urbanística que deben ser sometidos a EAE, el artículo 5º de la Ley 6/2007, de 11 de mayo, prevé con...
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