El Reformismo Social en los orígenes del Derecho del Trabajo

El Reformismo Social en los orígenes del Derecho del Trabajo

Alfredo Montoya Melgar

En la historia no hay solución de continuidad; la vida es una perpetua transición entre la realidad y el ideal; y por esto la misión delicada del político consiste en discernir en los hechos lo que hay que suprimir y lo que hay que reformar, y en hacer encarnar en la parte sana de los mismos los nuevos principios que han de presidir el desarrollo de la sociedad; obra de arte cuyas dificultades se muestran constantemente en la práctica, en la que son causa de casi todos los errores, contrariedades y perturbaciones a que conduce así el empirismo conservador como el idealismo revolucionario

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G. de AZCÁRATE: Resúmen de un debate sobre el problema social,

Madrid, 1881, págs.139 y 140.

1. LAS REFORMAS POSIBLES FRENTE A LA UTOPÍA REVOLUCIONARIA Y AL INDIVIDUALISMO LIBERAL

1.1. Cuestión social, reformas sociales,

legislación del trabajo

La legislación laboral, logro quizá el más importante y duradero de las reformas sociales iniciadas en el último cuarto del siglo XIX, es, ella misma así como esas reformas en su conjunto, una respuesta a la «cuestión social» planteada a consecuencia de los profundos cambios determinados por la doble revolución político-ideológica e industrial del siglo precedente. Ciertamente, los problemas de distribución del poder y la riqueza, y por tanto los problemas sociales, acompañan a la humanidad en todas las épocas; o cuando menos, «en estos nuestros detestables siglos», tan distintos de aquellos añorados «a quien los antiguos pusieron nombre de dorados»1. Sin embargo, la toma de conciencia de la existencia de un problema o cuestión social alcanza en la segunda mitad del siglo XIX una hondura y extensión hasta entonces inéditas. Si la abolición del sistema electoral censitario y el reconocimiento del sufragio universal (Constitución de 1869) supusieron la incorporación

* Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Complutense.

1 M. DE CERVANTES SAAVEDRA: El Ingenioso Hidalgo Don Quijote de la Mancha, ed. M. de Riquer, Ed. Planeta, Barcelona, 1962, págs. 113 y 114. Cervantes pone en boca de Don Quijote los lugares comunes sobre la utopía comunista cifrada en la Edad de Oro de los antiguos: «los que en ella vivían ignoraban estas dos palabras de tuyo y mío. Eran en aquella santa edad todas las cosas comunes; a nadie le era necesario para alcanzar su ordinario sustento tomar otro trabajo que alzar la mano y alcanzarle de las robustas encinas (...) Todo era paz entonces, todo amistad, todo concordia (...) No había la fraude, el engaño ni la malicia mezclándose con la verdad y llaneza...».

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del proletariado a la sociedad política, esa igualdad política no impidió el mantenimiento de graves desigualdades reales2, tanto en el orden cívico general («consumos»; «quintas»; problema de las «subsistencias», necesidad de enseñanza gratuita para pobres y de beneficencia para enfermos y desvalidos, etc.) como en el específico orden laboral (condiciones laborales ínfimas, reivindicación del derecho de asociación, etc.). La gravedad de estas situaciones unida a los movimientos radicales, tanto obreros como políticos, dirigidos a un cambio social revolucionario, llevaron a políticos e intelectuales burgueses de diversas tendencias (liberales, republicanos, católicos sociales o conservadores reformistas), a plantearse la necesidad de prestar atención a la cuestión social y buscar sus posibles remedios.

1.2. Razones de las reformas sociales

Las medidas de reforma, cuyo contenido alcanzó a los temas clásicos de la legislación laboral, venían impulsadas por «profundas fuerzas sociales»3: tanto por la acción asociada de los obreros («los trabajadores manuales son los que a toda hora denuncian los excesos del capital»4) como por la acción del «elemento intelectual»5 que, hondamente preocupado por la cuestión social, fue el verdadero introductor, en sus distintas ramas ideológicas, del pensamiento reformista. Un destacado reformador ¿el Catedrático de Economía y Hacienda Pública de la Universidad de Oviedo D. Adolfo Álvarez Buylla¿ llegaba incluso a anteponer, como motores de las reformas sociales, a los «hombres de ciencia» sobre «las reivindicaciones de las masas populares», citando como ejemplo ilustrativo la dedicación que a las materias sociales venía consagrando en sus actividades la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas6. En el ideario de la burguesía reformista ocupa, en efecto, un lugar central el concepto de «deber social», que otro eminente reformador, D. Adolfo Posada, Profesor de Derecho Político de la misma Universidad, definía, en los albores mismos del Instituto de Reformas Sociales, como «la reacción de la conciencia individual y colectiva de los hombres, bajo el influjo de los estimulantes que entraña la contemplación del sufrimiento, del dolor físico y moral»; reacción o inspiración que a su juicio dominaba «con gran fuerza, sobre todo, en las clases intelectuales de los países cultos, y a veces en las mismas clases ricas»7. Bien es cierto que ese convencimiento moral venía reforzado por el temor que inspiraban a las clases establecidas los movimientos y agitaciones sociales de la época; la propia E. de M. del Real Decreto de 5 de diciembre de 1883, creador de

2 Como escribía A. POSADA: Socialismo y reforma social, Est. Tipográfico de Ricardo Fé, Madrid, 1904, pág. 121, «no basta declarar al pobre poseedor teórico de los derechos políticos y civiles: hay que llevar hasta él el minimum de los elementos de vida material».

3 La expresión, referida al proceso de diferenciación y autonomía del Derecho del Trabajo, en M. ALONSO OLEA: Introducción al Derecho del Trabajo, 6ª ed., Civitas, Madrid, pág. 45.

4 A. ÁLVAREZ BUYLLA: La protección del obrero (Acción social y acción política), Librería General de Victoriano Suárez, Madrid, 1910, pág. 21.

5 A. ÁLVAREZ BUYLLA: La protección del obrero ..., cit., pág. 23.

6 A. BUYLLA Y G. ALEGRE: La reforma social en España, Discurso leído en su recepción pública en la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas el día 25 de marzo de 1917, Imprenta Clásica Española, Madrid, 1917, págs. 15 y ss., citaba, como prueba de su afirmación de que la Academia era «el genuino hogar intelectual de la Reforma social en España», los numerosos discursos leídos en recepciones o sesiones académicas por personalidades como Linares Rivas, Santamaría de Paredes, Figueroa, Piernas, Ugarte, Azcárate, Moreno Nieto o Perier.

7 A. POSADA: Socialismo y reforma social, cit., pág. 114. El «deber social» no conducía, en la concepción del autor, al igualitarismo mecánico de muchos colectivistas: «hay ricos y hay pobres; hay fuertes y sanos, y hay débiles y enfermos; hay sabios y quienes no lo son; pero ¡cuidado! Lo que no debe haber es explotadores y explotados; amos y siervos; dignos é indignos; gentes destinadas a gozar, y gentes destnadas a sufrir...» (op. cit., pág. 120).

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la Comisión de Reformas Sociales y antecedente notorio del Instituto de cuyo centenario celebramos el centenario, se hace eco indisimulado de ese miedo. Las primeras palabras de esa justificación, firmada por D. Segismundo Moret, Ministro de la Gobernación del Gobierno liberal de Posada Herrera, son para explicar la desatención del poder público hacia las «cuestiones llamadas sociales», y reconocer los peligros de esa actitud para la «paz pública». Para conjurar esos riesgos ¿sigue el citado preámbulo del Real Decreto de 1883¿, el Gobierno debe realizar las «obras de paz y de concordia» que le competen a favor de las «clases menesterosas», y debe realizar «el estudio de las necesidades sociales», analizando «las causas que engendran los conflictos del porvenir», en los que se avizoran «sangrientas represalias» y «dolorosas sorpresas». Ante la situación social ¿continúa la E. de M.¿ «siente el capital inquietudes justificadas por hondas y continuas perturbaciones», de tal manera que «habría motivo para temer que las corrientes, hasta ahora pacíficas, por donde va encauzándose este movimiento torcieran su rumbo de suerte que los males conocidos se agravasen con todos aquellos otros a que da origen la violencia, e hicieran así precaria la paz y las relaciones entre los dos grandes factores de la producción: el trabajo y el capital»8.

La misma doble finalidad ¿reparar la injusticia y conseguir la paz social¿ reaparece en la meditada E. de M. del frustrado Proyecto de Ley creando el Instituto del Trabajo9, antecedente inmediato del de Reformas Sociales, y presentado por el Ministro de Agricultura D. José Canalejas y Méndez. La preocupación por «el llamado problema social», en «su doble aspecto jurídico y económico» aparece ya en las primeras líneas de ese texto, que aluden al panorama de huelgas y «pavorosa agitación agraria» de la época, muestra de «los muchos vestigios de guerra que aún rigen las relaciones entre el capital y el trabajo». De otro lado, y en palabras preocupadas del propio estadista, era «un hecho innegable que el socialismo evoluciona ganando influencia sobre Parlamentos y Gobiernos»10. Lo que hemos llamado en otro lugar «el lenguaje del miedo» de la primera legislación laboral española11 se hace patente en estos textos emanados de los poderes públicos. Pero junto al temor hacia las perturbaciones sociales, inspiran a las reformas valores morales y ciudadanos: la justicia, la equidad, «el concepto superior de la solidaridad humana», y «la democracia, consagrada al fin como condición y forma definitiva del Estado»; valores explícitos en el elaborado preámbulo del citado proyecto de creación del Instituto del Trabajo.

Al reformismo social, denostado por tantos en sus orígenes no faltos de contradicciones, debe sin embargo su nacimiento la legislación laboral que, con el tiempo, había de organizarse científicamente como disciplina jurídica propia: el Derecho del Trabajo12 y, próximo a él y durante mucho tiempo en él integrado, el Derecho de la Seguridad Social. Una legislación emergente que, ciertamente, a principios del siglo XX se podía tildar de prácticamente inoperante, a la vista de la escasa y a

8 Sobre el que hemos llamado «lenguaje del miedo» de nuestra primera legislación social, y del que el texto transcrito constituye un expresivo ejemplo, vid. A. MONTOYA MELGAR: Ideología y lenguaje en las leyes laborales de España (1873-1978), Civitas, Madrid, 1992, págs. 51 y ss.

9 Congreso de los Diputados: Diario de Sesiones, núm. 9, 12 de abril de 1902.

10 J. CANALEJAS Y MÉNDEZ en el erudito Discurso preliminar que sirvió de introducción al estudio de A. BUYLLA, A. POSADA y L. MOROTE: El Instituto del Trabajo. Datos para la reforma social en España, completado con una Memoria acerca de los Institutos del Trabajo en el extranjero elaborada por J. UÑA Y SARTHOU, Madrid, Establecimiento Tipográfico de Ricardo Fé, 1902 (existe edición facsimil del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1986), pág. xv.

11 Vid. nota 8.

12 Cfr. el clásico análisis sobre el Derecho del Trabajo como «disciplina especial» contenido en el Capítulo preliminar de libro de M. ALONSO OLEA: Introducción al Derecho del Trabajo, cit.

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veces nula aplicación de las primeras leyes del trabajo13, pero que el tiempo y la persistente acción de los poderes públicos habían de consolidar de modo definitivo a partir del primer cuarto del siglo XX, llegando a constituir lo que se ha considerado como la máxima innovación del Derecho contemporáneo14.

Esa conexión íntima entre ideario reformador y legislación laboral aparece con claridad en no pocos documentos de la época; tal es el caso del Informe elaborado por la Facultad de Derecho de la Universidad Central de Madrid (nuestra actual Universidad Complutense), en respuesta al Cuestionario planteado por la Comisión de Reformas Sociales15. En ese dictamen, fechado el 30 de junio de 1885, comienza advirtiéndose prudentemente que la cuestión social no es «primaria y fundamentalmente una cuestión jurídica», sino «esencialmente económica». Pero, aun siendo así, se reconoce que también desde la esfera jurídica «puede contribuirse a normalizar las relaciones sociales». En concreto, la acción del Derecho (y del Estado) hacia los trabajadores presenta numerosos ámbitos de actuación: reconocidos ya los derechos políticos a los obreros, el dictamen de la Facultad de Derecho enumera las materias en que considera precisa la intervención legislativa, correspondientes a contenidos típicos de lo que luego sería el Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social: «libertad de los trabajadores para asociarse y defender sus intereses», reforma del proceso para que «los trámites de la justicia sean rápidos, eficaces y fácilmente utilizables por las clases...más necesitadas», «consagración de la libertad de trabajo», creación de «jurados mixtos de capitalistas y obreros» para solucionar sus conflictos, «reglamentación del trabajo en lo que concierne a la seguridad y a la higiene del obrero, y a la ocupación de las mujeres y de los niños en la industria», «acción oficial (para) atender al obrero enfermo, viejo, inutilizado o falto de trabajo», etc., etc. Al final, pues, la que se presentaba como cuestión ante todo económica recibía la propuesta de remedios eminentemente jurídicos.

Esta misma actitud se refleja en el preámbulo del RD de 23 de abril de 1903, por el que se creó el Instituto de Reformas Sociales, en el que el Presidente del Consejo de Ministros,

D. Francisco Silvela, se mostraba también partidario de las reformas paulatinas a través de las leyes del trabajo al proponer «desarrollar gradual y sistemáticamente nuestra legislación laboral».

Los propulsores de la reforma social eran conscientes, en efecto, de que ésta había de ser sobre todo reforma de la regulación de las relaciones laborales. Esta reforma se dirigió en lugar muy destacado a suplir la escasa atención del Código Civil ¿«con sus miserables y censurables artículos» sobre la materia16¿ al contrato de servicios personales,

13 Como reconocía la E. de M. del RD de 5 de diciembre de 1883. En el mismo sentido, y años más tarde, E. DATO E IRADIER: «Significado y representación de las leyes protectoras del trabajo», en Rev. Gral. de Legisl. y Jurispr., tomo 114, 1909, pág. 23.

14 Como dijo A. D¿ORS: Prelección jubilar, leída en la Facultad de Derecho de la Universidad de Santiago el día 12 de abril de 1985, reiterando conceptos expuestos ya en su Memoria de oposiciones a Cátedra publicada en 1943, el «rumbo del porvenir» era «la regeneración del Derecho Civil por el nuevo Derecho laboral»; «el centro del Derecho del futuro está en las relaciones de trabajo» (págs. 27 y 28).

15 REFORMAS SOCIALES: Tomo II, Información escrita, cit., págs. 3 y ss. Precisamente fue en el «Paraninfo viejo de la Universidad Central» donde se celebraron las sesiones de la Información oral a la Comisión.

16 La expresión en A. POSADA: Socialismo y reforma social, cit., pág. 130, postulando «que el contrato de trabajo se regule jurídicamente», toda vez que «ni el Código Civil ... ni los individualistas introducen con eficacia positiva la acción protectora del derecho, en las complejas y múltiples relaciones que el contrato de trabajo entraña». «Los llamados juristas ¿continuaba (pág. 135)¿ apenas suelen ocuparse de él: hasta es dudoso que los Códigos civiles traten del mismo; no lo citan, aunque hablen del arrendamiento de servicios, que no es quizá el mismo contrato de trabajo, acerca del cual además se legisla, de ordinario, fuera de la legislación propiamente civil». Más aún (pág. 139): «no se ha llegado a encontrar

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regulando de modo completo el nuevo contrato de trabajo. Con gran penetración, una vez más, Canalejas sintetizaba las carencias del código en la materia: «El número de las horas del servicio, la exigencia de que el pacto sea formalizado por escrito, la forma del pago del salario, la prohibición a renunciar a determinadas acciones por parte del obrero en caso de accidente y el procedimiento libre de trabas costosas y emplazamientos dilatorios que impidan hacer efectivas las responsabilidades del patrono; tantas disposiciones, en fin, como la equidad aconseja, fueron olvidadas en nuestro Código»17; el cual prosigue la tradición de incluir los servicios personales en figuras acuñadas en el Derecho romano (arrendamientos, compraventa), con ignorancia de que «hay una relación especial jurídica

humana entre el empresario y el obrero», basada en un esfuerzo inseparable de la propia persona del trabajador; y ello, pese a que «doctos economistas ...siguen hablando del

mercado de trabajo»18.

En un principio, quienes se ocupan del estudio de la cuestión social no muestran preferencia por instrumentos normativos determinados; lo que les importa es que las reformas se produzcan, sea cual sea su vehículo regulador. Abordándose directamente el problema de la técnica legislativa en materia laboral, se exponen, como igualmente viables, la alternativa de regular el contrato de trabajo «en el Código (civil) ó en una ley especial civil»19; opción a la que se añade una tercera más innovadora, en la que apunta una legislación laboral distinta de la civil, centrada en «la ley orgánica del contrato de trabajo»20.

Una encomiable actitud de realismo y modestia al acometer la obra de reforma social se refleja en la concepción del propio legislador (o «prelegislador») sobre la técnica de la legislación laboral. El frustrado proyecto de Canalejas para crear un Instituto del Trabajo es consciente de que «dos caminos se ofrecen para regular el orden jurídico de las relaciones del trabajo y la condición de los obreros»: elaborar un código unitario e integral, o «proceder por serie sistemática de reformas parciales...partes de un sistema de medidas»; este segundo procedimiento, menos ambicioso pero más viable, es el que merece la preferencia de Canalejas, coincidente con la de los encargados de preparar el diseño del futuro Instituto del Trabajo. Éstos, en efecto, se preguntaban «si se debe continuar haciendo leyes sueltas, ó bien acometer la redacción de una especie de Código Industrial, tipo austríaco ó alemán, ó simplemente una ley sobre el Contrato de trabajo que comprendiese refundidas las leyes de Dato y lo que aún falta por regular en dicho contrato, dejando otros puntos para leyes especiales», y respondían inclinándose hacia la última posibilidad21. Y, en efecto, ése fue el camino que había de seguir históricamente nuestro (y no sólo el nuestro) Derecho del Trabajo, cuyo edificio legislativo nunca ha adoptado la for-

el derecho propio para regular imparcial y equitativamente...las relaciones que entraña lo que en derecho civil se llama contrato de arrendamiento de obras y servicios...». Obviamente, ese «derecho propio» que el autor reclamaba perentoriamente había de ser el nuevo Derecho del Trabajo.

17 A. POSADA: Socialismo y reforma social, cit., pág. 132, trazaba también un amplio elenco de materias que había de regular la ordenación del contrato de trabajo: jornada máxima, descanso semanal, salario mínimo, respeto de los pactos, establecimiento de arbitrajes, seguridad e higiene en el trabajo, indemnizaciones por accidentes, regulación especial del trabajo de mujeres y niños, seguros, retiros y pensiones.

18 J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: op. cit., págs. CXVII y ss. Del «mercado de trabajo», por cierto, seguían hablando los economistas en los albores del siglo XX y lo siguen (o seguimos) haciendo, economistas y no economistas, cien años más tarde.

19 J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: op. cit., pág. CXLIX. Las opciones aparecen también en A. POSADA: Socialismo y reforma social, cit., pág. 132: «...un código, una ley ó una serie de leyes, reguladoras del contrato de trabajo».

20 J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: op. cit., pág. CXV.

21 A. BUYLLA, A. POSADA y L. MOROTE: El Instituto del Trabajo. Datos para la reforma social en España, cit., pág. 11.

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ma acabada de un verdadero código, por más que en alguna ocasión se lo haya propuesto el legislador22.

Aspecto reiteradamente invocado por el pensamiento reformista en su abordaje de la cuestión social fue el de la actitud que debía adoptar el Estado, no ya como poder público sujeto del intervencionismo social y, básicamente, como legislador, sino como patrono o empresario. «El Estado ¿escribe Canalejas23¿, aunque lentamente, va ya convenciéndose de que a él le corresponde practicar lo que aconseja». El Estado «debe ser el primero que reglamente su contrato de trabajo en las industrias y servicios que le competen; el primero que acepte soluciones arbitrales para las discordias; el primero que defienda contra el infortunio prematuro o la vejez prolongada a sus obreros; (...) el Estado, en fin, puede mejor que patrono alguno promover, para estudiarlas y difundirlas, experiencias que constituyan tanteos acerca de la posibilidad y la eficacia de reformas en los métodos de trabajo y remuneración del mismo...»24.

1.3. El reformismo social y la crítica del laissez-faire y de las utopías colectivistas

Directamente frente al radical individualismo liberal imperante, acogido en su aspecto jurídico en el Código Civil, («lo que hay en el fondo del problema social es una protesta contra el individualismo dominante», escribió

D. Gumersindo de Azcárate, una de las más representativas figuras, si no la que más, del reformismo social español25), pero también frente a la entusiasta y simplificada radicalidad de las propuestas revolucionarias, tanto de signo socialista como anarquista, que se encaran con la «cuestión social», se va elaborando entre nosotros, a finales del XIX y comienzos del XX, una teorización armonicista sobre el conflicto social, que hace de la idea de reforma gradual y pacífica su principal instrumento propugnando «la composición entre la tradición y el progreso»26, y que se propone hacer evolucionar al Derecho civil desde «el período individualista» hasta «el período de la sociabilidad»27. Ese ideario reformista, sin dejar de reconocer el valor de la libertad en las relaciones políticas, económicas y sociales, se aparta decididamente del dogma individualista del laissez faire, basado en la creencia en unas inexorables leyes naturales de la economía28 y en un ajuste también

22 En efecto, el Código del Trabajo de 1926 fue más que un verdadero código sistemático y completo la yuxtaposición de las regulaciones de varias instituciones específicas. En tiempos actuales, el vigente Estatuto de los Trabajadores (texto refundido de 1995), prevé en su Disp. adicional 8ª (3ª en el texto originario de 1980) que «el Gobierno...recogerá en un texto único denominado Código de Trabajo las distintas leyes orgánicas y ordinarias que, junto con la presente, regulan las materias laborales...», etc. Como es bien sabido, aun contando esa disposición con cerca de un cuarto de siglo de existencia, sigue pendiente de cumplimiento.

23 J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: op. cit., pág. XIV.

24 Cfr. sobre la teorización del «Estado patrono modelo», A. MONTOYA MELGAR: Ideología y lenguaje en las leyes laborales de España (1873-1978), cit., págs. 72 a 76.

25 G. DE AZCÁRATE: Resúmen de un debate sobre el problema social, Gras y Cía., Editores, Madrid, 1881, pág. 63. (La citada obra, como explica el autor en su inicio, constituye «un resúmen del importante y animado debate que sobre este tema tuvo lugar en el curso de 1877 a 1878 en el Ateneo de Madrid»).

26 G. DE AZCÁRATE: Resúmen de un debate sobre el problema social, cit., pág. 140.

27 J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: Discurso preliminar, cit., pág. CXVI.

28 Una crítica de esas leyes («Busco estas leyes naturales de que siempre se habla y no las encuentro») en G. DE AZCÁRATE: Estudios económicos y sociales, Librería de Victoriano Suárez, Madrid, 1876, pág. 217 y ss. «Los economistas ¿afirma el autor¿ olvidan que la base de todo régimen económico en los pueblos civilizados, son las leyes hechas por los legisladores (...) y no supuestas leyes naturales, inmutables, a las cuales es necesario someterse ciegamente para siempre» (pág. 220). «La teoría de las leyes naturales ¿añade¿ ha alejado toda noción de un ideal a que pueda aspirarse» (pág. 227). En fin: «creo, que con razón, se ha censurado a la Economía política oficial que emita como verdades absolutas, proposiciones que en realidad están desmentidas por los hechos...» (pág. 230).

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natural de los distintos intereses en presencia; aquel liberalismo extremoso había de desembocar en la consideración de la intervención del Estado como una perturbación de las leyes económicas y en la convicción de que, una vez apartada esa intervención, el libre juego de la competencia y el mercado bastaría para concordar los distintos intereses sin necesidad de ninguna actuación correctora externa29. En el polo opuesto, y mientras que en la concepción liberal ortodoxa la política de reformas progresivas quedaba por principio descartada, sencillamente porque se reputaba innecesaria, las ideas socialistas no sólo se oponían al dogma liberal del laissez-faire, cuya ineficacia social era patente, sino que también consideraban insuficientes y nimias las reformas intervencionistas que comenzaba a proponerse dentro del sistema político-económico, y postulaban una transformación radical de la sociedad dirigida desde el Estado30.

En una sucesión de movimientos pendulares a la que no parece ser ajeno el desenvolvimiento global de la historia de la humanidad, resulta patente que así como el individualismo liberal supuso una reacción drástica frente a la regulación de la vida social y económica por el Estado durante el Ancien Régime, las tendencias socialistas fueron a su vez una reacción exagerada a favor de la intervención estatal frente al abstencionismo público y a favor de lo colectivo frente a lo individual. La «libertad abstracta» y el «liberalismo atomístico» dejaron a la intemperie «ciertos intereses a causa de la destrucción de los antiguos organismos», y provocaron, como reacción, la aparición de «proyectos más ó ménos utópicos de organización social»31. Entre esos extremos ¿la inmovilidad del laissez-faire y la proclamación de la lucha de clases¿ se movió, con no pocas dificultades, la tercera vía, a la postre la que había de alcanzar los mejores resultados prácticos, del reformismo social. El empeño conciliador de esta vía, capaz de acoger lo que de bueno había en el ideario liberal y en el socialista, fue sustentado con convencida firmeza por un grupo de intelectuales y políticos, el eje de cuyo pensamiento en la materia aglutinaba junto a principios de la moral cristiana y del idealismo ético inspirador de la Institución Libre de Enseñanza, ideas tomadas de los entonces emergentes «socialistas de cátedra» con las que se intentaban rectificar los excesos de individualismo liberal. Ese empeño conciliador queda perfectamente reflejado en textos como éste de Azcárate: «La libertad industrial es cosa excelente. El libre cambio, la libertad del trabajo y de los contratos han contribuido enormemente a acrecer la producción de la riqueza. Es preciso destruir todas las trabas de la libertad, si existen todavía; pero al Estado corresponde intervenir, cuando las manifestaciones del interés individual llegan a estar en contradicción con la misión humana y civilizadora de la Economía política, produciendo la opresión y la degradación de las clases inferiores»32. Aunque el citado texto, si se mira atentamente, parece referirse más que a la opinión propia del autor a la exposición de la doctrina de los Katheder-sozialisten, no hay duda de las coincidencias entre uno y otros; si acaso, Azcárate propugna un intervencionismo estatal más matizado, distinguiendo entre «lo que en todo caso y momento toca hacer al Estado, por corresponder a su misión esencial y fundamental, de lo que le toca hacer con carácter transitorio y sólo por razones históricas»33; por otra parte, el que fuera Profesor de Legislación Comparada de la Universidad de Madrid y, tras ser separado de esta función, Profesor en la Institución Libre de Enseñanza, no dejaba de manifestar su reticencia frente a la idea central de los

29 Estas ideas y su crítica, en G. DE AZCÁRATE: Estudios ..., especialmente págs. 166 y ss., y en Resúmen de un debate sobre el problema social, cit., págs. 159 y ss.

30 G. DE AZCÁRATE: Estudios ...cit., págs. 180 y 181.

31 G. DE AZCÁRATE: Resúmen de un debate sobre el problema social, cit., pág. 11.

32 G. DE AZCÁRATE: Estudios ...cit., págs. 195 y 196.

33 Op. cit., pág. 196, nota 1.

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socialistas de cátedra, a saber, la identificación de la «cuestión social» con la «cuestión de la repartición»34. Ello no obstante, Azcárate no podía dejar de mostrar su conformidad con la fórmula que pretendía limitar el liberalismo introduciendo en él intervencionismo público: no la fórmula inviable de regresar al pasado Antiguo Régimen, no la fórmula del socialismo radical de subvertir el orden social, ni tampoco la fórmula del liberalismo ortodoxo que acababa contentándose con «vanas palabras»; antes bien la idea de que «no hay que negar el mal» (como hacían algunas escuelas ante la cuestión social35), sino que, por el contrario, «vale más estudiarlo bajo todas sus fases y procurar remediarlo con reformas sucesivas y racionales».

Frente a la convicción de los anarquistas y socialistas que en la segunda mitad del siglo XIX anunciaban la revolución inminente, y proponían ora la utopía del «comunismo sin gobierno»36 ora la «supresión del orden establecido» y la «abolición del trabajo»37, las reformas pausadas y prudentes son la respuesta que el sistema político-social apresta frente a la cuestión social para «aplacar los odios» y «cerrar heridas abiertas» (E. de M. del RD de 1883, creador de la Comisión de Reformas Sociales). Claro está, la solución reformista ha de combatir tanto los postulados colectivistas como los conservadores individualistas38; una vez más, Canalejas sintetiza con acierto el proceso: «como mediadores en la lucha entre los adeptos del statu quo individualista y los partidarios de una revolución que dé el triunfo al colectivismo ó al anarquismo, surgen escuelas y partidos intermedios, que proclaman la reforma legislativa social»; en una línea de intervencionismo armonicista, se encomienda al Estado «el deber y la potestad de lograr jurídica y progresivamente que sean más equitativas y conciliadoras las relaciones contractuales y económicas entre los distintos factores de la producción»39. El propio Canalejas contrapone la idea reformista, según la cual «no había otro medio de 'desarmar la revolución¿ que conceder por la ley lo que se pretendía por la fuerza», a la concepción conservadora a cuyo tenor «la represión sistemática y caso necesario sangrienta de la revolución, conseguirá

34 Op. cit., pág. 198, nota 1: «La cuestión de repartición es el problema social bajo el punto de vista económico; pero no todo el problema social, el cual (...) tiene tantos aspectos como órdenes se dan en la vida». En la misma pág. citada se expone sucintamente el alcance que la referida «cuestión de repartición» tenía para el socialismo de cátedra: «Las clases laboriosas quieren mejorar su suerte y obtener mayor parte de los bienes creados por el concurso del capital y del trabajo».

35 Negativa de la que se hacía eco el propio AZCÁRATE (op. cit., págs. 278 y 279) cuando defendía la «investigación científica por el camino de la observación y de la experiencia» para mostrar «la realidad manifiesta de imperfecciones sociales de nuestro tiempo, cuya existencia se obstinan en negar ciertos científicos sobradamente optimistas y ciertas clases sobrado egoístas».

36 P. KROPOTKIN: La conquista del pan, publicada en 1892 (trad. esp. de Ediciones Júcar, Madrid, 1977), pág.

28. En esa utopía no tenían cabida ni el Estado ni el Derecho: «la humanidad tiende...a abolir el Estado, esa personificación de la injusticia»; «el común acuerdo reemplaza a la ley» (op. cit., pág. 29). Para el Príncipe anarquista se imponía la desaparición del régimen del trabajo asalariado, y por ello del derecho al trabajo: «¡Basta de esas formas ambiguas como el 'derecho al trabajo¿!» (pág. 23); «el 'derecho al trabajo¿ es el derecho a continuar siempre siendo un esclavo asalariado» (pág. 24).

37 K. MARX: La ideología alemana (1846), en la antología de M. RUBEL: Páginas escogidas de Marx para una ética socialista, II, Amorrortu editores, Buenos Aires, 1974, pág. 28: «Llamamos comunismo al movimiento real que suprime el orden establecido»; «...la revolución comunista...permite abolir el trabajo» (pág. 29). Y en contra del reformismo (Alocución, 1850): «los demócratas pequeñoburgueses, lejos de pretender transformar toda la sociedad en beneficio de los proletarios revolucionarios, aspiran a un cambio de las condiciones sociales que vuelva la sociedad existente lo más soportable y cómoda posible para ellos» (pág. 52); en fin (Carta a J.B.Schweitzer, 1865): «la clase obrera es revolucionaria o no es nada» (pág. 72).

38 J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: Discurso preliminar, cit., pág. LVII: «Por carecer de ese sentido de gobierno social, la escuela individualista adelantó bien poco en el áspero sendero de las realidades».

39 J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: Discurso preliminar, cit., págs. XLIII y CXV.

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exterminar sus gérmenes»40. En fin, y aun considerando al socialismo como un «grandioso movimiento», otro insigne reformista, Posada, rechaza la idea de que el progreso social sea monopolio de aquella ideología; antes bien, considera que «los socialismos teóricos, y los prácticos (...) no son la única fuerza organizada, ó viva, que mantiene y empuja la reforma social», pues «fuera del socialismo...hay una 'acción social¿ fecundísima...(...) que al fin persigue el aniquilamiento de toda opresión y de toda explotación humanas»41.

1.4. Los difíciles inicios del reformismo

social

1.4.1. Conocimiento frente a ignorancia y

represión

Reconocer el problema social en lugar de empeñarse en ignorarlo o en reprimir sus efectos, y, una vez admitido, dedicarse a conocerlo en su realidad, eran las vías por las que había de discurrir nuestro primer reformismo social, cuyos pasos iniciales discurrieron a través de lo que se ha llamado el «intervencionismo científico» del Estado42; una actitud constructiva, razonadora y civilizada, situada en las antípodas de la primera reacción del poder público frente al asociacionismo obrero, a saber, la pura actitud de represión con medidas penales y de orden público. Comentando esas propuestas a favor del estudio de la cuestión social, Azcárate no podía menos que mostrar su encendida adhesión: «¡Qué diferencia entre este modo de ver el problema social y el de aquellos políticos que no encuentran otros modos de resolverlo que la infantería, la artillería y la caballería! Bien pudieran los que así discurren atender a lo que pasa en Inglaterra, país clásico del buen sentido y del espíritu práctico, donde todas las escuelas y partidos, hasta los más conservadores, en medio de todas las contingencias y sucesos, por dolorosos que sean, nunca dejan de estudiar los problemas sociales con serena imparcialidad»43.

1.4.2. Los enemigos del intervencionismo estatal; un ejemplo señero

El empeño reformista optaba así por el llamado «procedimiento de la propaganda pacífica», rechazado tanto por «los socialistas radicales y los conservadores medrosos»44; tal procedimiento, de clara raíz pedagógica, estaba lejos de ser un fácil recurso a la filosofía del término medio45, y prueba de ello es que tanto el ideario como sus sustentadores se atrajeron, junto a la desconfianza de los medios obreros46, la inquietud de los conser-

43 G. DE AZCÁRATE: Estudios...cit., pág. 199, nota 1.

44 G. DE AZCÁRATE: Resúmen de un debate sobre el problema social, cit., págs. 142 y 143.

45 Como parecería deducirse a primera vista de textos como el de G. DE AZCÁRATE: Resúmen de un debate sobre el problema social, cit., pág. 147: «no hallaremos más que dos escuelas fundamentales: la individualista y la socialista, y luégo una intermedia que (...) será armónica o ecléctica». La dificultad de mantener esta última postura quedaba patente en la declaración del propio autor: «es probable que los que se hayan fijado en el modo que tuve de plantear el problema me califiquen de socialista, y los que en la manera de resolverlo, de individualista»; calificativos ambos que rechazaba (pág. 146).

46 La desconfianza obrera hacia la reforma social está patente en varias cualificadas intervenciones de la «Información obrera» al Cuestionario de la Comisión de Reformas Sociales: «consideramos totalmente ilusoria la labor de esta Comisión»; «esta información no puede producir resultado alguno, porque los señores que forman la Comisión no representan los intereses de la clase trabajadora, sino los intereses de la clase explotadora»

40 J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: Discurso preliminar, cit., pág. CLIV.

41 A. POSADA: Socialismo y reforma social, cit., págs. 6 y 7.

42 Esta expresión en L.E. DE LA VILLA GIL: Los orígenes de la Administración laboral en España, Escuela Nacional de Administración Pública, Madrid, 1969, pág. 17 y en

1. LÓPEZ PENA: «Los orígenes del intervencionismo laboral en España: el Instituto de Reformas Sociales», Revista de Trabajo, 1969, nº 25, págs. 14, 18 y 19.

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vadores, que veían en las propuestas de refor-

ma peligrosas inclinaciones demagógicas47.

Los orígenes de nuestro reformismo social, como se ha dicho con referencia a la Comisión de Reformas Sociales, lejos de ser cómodos se desenvolvieron, en efecto, «en medio de la adversidad» y la «falta de arraigo social», expresadas en la «apatía del Gobierno y de ambas Cámaras», la «repulsa de los obreros organizados ... convencidos de que cualquier concesión al reformismo suponía restar fuerza a la revolución», y, en fin, la indiferencia de la sociedad48. Tampoco el proyecto de Instituto del Trabajo (1902) dejó de despertar inquietudes entre sus contemporáneos; contrastando vivamente el hecho de que fuera «acogido con tanto recelo por una parte de la opinión parlamentaria de España» y se le tildara de antemano como «obra de disolución social», con el funcionamiento de entes similares desde hacía décadas en otros países como Estados Unidos, Francia, Inglaterra, Alemania, Canadá, etc.49 En fin, el Instituto de Reformas Sociales tampoco se sustrajo, en cuanto órgano de consenso, al choque «con una tradición obrera y patronal de simple confrontación de fuerzas»50.

Con todo, las ideas de reforma social fueron avanzando, impulsadas por la burguesía cultivada situada en los ámbitos del eticismo krausista, el catolicismo social y en diversas órbitas políticas (liberales, republicanos, conservadores...). El eje de esas ideas no era otro sino el de corregir el liberalismo con tempera-

(Sr. García Quejido); «no cree el partido socialista que represento que la Comisión podrá hacer nada positivo por sí propia» (Sr. Iglesias); «el resultado definitivo de esta información quedará reducido a una exposición más o menos extensa de nuestras miserias, y a un dictamen muy bien escrito seguramente ... y nada más» (Sr. Ordóñez). Cfr. REFORMAS SOCIALES: Tomo I, Información oral, Madrid, Manuel Minuesa de los Ríos, 1889, págs. 25, 200 y 219 (existe una edición facsimil del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1985). En el informe de la Agrupación socialista de Madrid (debido al Dr. Vera) a la Comisión no se ahorraban tampoco las críticas a la tarea propuesta por Moret: «Resulta, por tanto, de las consideraciones expuestas: Que la misión de los Gobiernos no es mejorar la condición del trabajador. Que las ventajas obtenidas hasta aquí por los obreros son triunfos del trabajo sobre la burguesía y los Gobiernos que la representan. Que no teniendo la clase obrera española la fuerza necesaria para imponer sus pretensiones, no debe esperar ventaja alguna de los trabajos de la Comisión informadora ni de los desarrollos del pensamiento a que su creación obedece» (cfr. el Apéndice a la citada obra REFORMAS SOCIALES: Tomo II, Información escrita, pág. XLVII). En fin, y para no alargar en exceso los abundantes ejemplos, la Asociación del Arte de Imprimir declaraba rotundamente: «Nada esperamos de esa Comisión; nada esperamos del Gobierno»; en igual sentido, el Montepío de Tipógrafos: «no esperamos nada de los trabajos de la Comisión ni de los que efectúe el Gobierno»; análogamente, El Porvenir, sociedad de trabajadores en hierro y demás metales se manifestaba «sin esperanza alguna de que vuestros trabajos ni los del Gobierno disminuyan en el más pequeño grado los duros sufrimientos de la clase proletaria» (REFORMAS SOCIALES: Tomo II, Información escrita, cit., págs. 459, 490 y 591).

47 A esas «supuestas inclinaciones demagógicas» que «por pasión o interés» le atribuían algunos, se refería J. CANALEJAS Y MÉNDEZ en el citado Discurso preliminar, en el que el eminente político se sentía obligado a trazar la divisoria entre el intervencionismo reformista y los movimientos colectivistas: «No se hable, a propósito de este movimiento universal (se refiere al reformismo) de romanticismos socialistas, de lisonjas a las muchedumbres, de flaquezas populacheras y no se pretenda deducir de esa noble y frecuente inclinación de estadistas y pensadores a mejorar la suerte de los que sufren, que todos laboran por el triunfo de Karl Marx. ¡Qué injusticia!» (pág. LII). Años antes, al ponerse en marcha los trabajos de la Comisión de Reformas Sociales, desde diversos medios se acusaba al Partido Conservador de connivencia con la revolución; entre otros muchos ejemplo, la prensa republicana le imputaba abrir «en las 49 provincias otras tantas cátedras de socialismo aparatoso y violento, y en los 10.000 municipios otras tantas escuelas donde se discute a placer todo linaje de reformas y delirios sociales (...) donde se defiende bajo el manto protector del Sr. Cánovas (...) el comunismo (y) la anarquía» (apud S. CASTILLO: Estudio introductorio a la edición de la obre REFORMAS SOCIALES: Información oral y escrita, 1889-1893, cit. tomo I, pág. CXIII).

48 Mª D. DE LA CALLE: La Comisión de Reformas Sociales (1883-1903), Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1989, págs. 15-16.

49 J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: Discurso preliminar, cit., pág. LXVII.

50 J.I. PALACIO MORENA: La institucionalización de la reforma social en España, cit., pág. 61.

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mentos sociales, introduciendo el imprescindible intervencionismo del Estado en la cuestión social, una ideología ésta que, como ya hemos indicado, distaba de ser compartida mayoritariamente por los estamentos burgueses.

Un ejemplo significativo de la honda penetración del pensamiento individualista que todavía estaba presente en los intelectuales españoles de finales del siglo XIX51 lo tenemos en la posición mantenida por el precursor de la generación del 98, Ángel Ganivet, en su ensayo ¿dedicado a Unamuno, si bien para polemizar con él¿ sobre El porvenir de Espa-

ña. Después de reconocer la trascendencia de la cuestión social y la necesidad de darle solución adecuada ¿ «El valor de los organismos políticos depende en nuestro tiempo de su aptitud para dar vida a las reformas de carácter social»¿, y de reprochar que «ni el Estado, ni la Religión, ni ninguna de sus formas posibles, satisfacen esta necesidad de nuestro tiempo», el original pensador52 descartaba como solución la intervención del Estado, que asociaba sin titubeos al credo socialista, para resolver aquella cuestión social: «No sé cómo hay socialistas del Estado ni de la Internacional; en España es seguro que la acción del Estado sería completamente inútil. Se darían leyes reguladoras del trabajo y habría que vigilar el cumplimiento de esas leyes: un cuerpo flamante de inspectores, es decir, de individuos que en virtud de real orden tendrían el derecho de pedir cinco duros a todos los ciudadanos que cayeran bajo su dirección»53. Muchos años más tarde podía decirse entre nosotros que «domina todavía el santo horror a la legislación que repercutir pueda en merma del sagrado derecho de la propiedad real»54.

Entre acusaciones de signo contrario hubieron, pues, de avanzar dificultosamente las posiciones reformistas, que sin embargo tuvieron la fortuna de contar con defensores convencidos y esforzados, tan distantes de las propuestas de subversión radical del orden establecido como de los remedios tradicionales basados en su mantenimiento inmóvil, garantizado por la pura fuerza55. De este modo, la escuela individualista hubo de adoptar un «movimiento de rectificación» que moderó sus anteriores «desconfianzas respecto de los planes de reforma social»56. Así, Azcárate expresó con toda claridad la primacía de las reformas sobre la revolución cuando afirmó la necesidad de emprender «el lento camino de las reformas para evitar el violento de las revoluciones»57; una postura que

51 Así F. PÍ Y MARGALL: Las clases jornaleras, cap. XIV: «Abdicándose puede y debe ayudarnos el Estado, no atribuyéndose como ahora nuevas facultades (...) El dejad hacer, dejad pasar ha de ser aún el principio de su política y la norma de sus actos» (en J. TRÍAS: Francisco Pí y Margall: Pensamiento Social, Madrid, 1968, pág. 190).

52 Original y contradictorio: regeneracionista y «pionero del nuevo espíritu» pero también amante de la tradición y azote de la civilización y la técnica; idealista quijotesco y partidario nietzscheano de la voluntad de dominio individual, anarco-individualista, antisocialista y antidemocráta (Cfr. J.L. ABELLÁN: Historia crítica del pensamiento español. Tomo V (II): La crisis contemporánea (1875-1936), Madrid, 1989, págs. 211 y ss.

53 A. GANIVET: Idearium español y El porvenir de España, 6ª ed., Espasa Calpe, col. Austral, Madrid, 1962, pág. 172. Frente al socialismo de Estado, el autor proponía un curioso «comunismo» inspirado en la tradición: «el socialismo español ha de ser comunista, quiero decir, municipal, y por esto defiendo yo que sean los municipios autónomos los que ensayen las reformas sociales; y en nuestro país no habría en muchos casos ensayos, sino restauración de viejas prácticas». Este reformismo comunal lo oponía Ganivet al reformismo emprendido por «instituciones convencionales, porque éstas, faltas de asunto real, divagan y caen en todo género de excesos».

54 A. A. BUYLLA Y G. ALEGRE: La reforma social en España, cit., pág. 22 (recuérdese que la publicación citada es de 1917).

55 Esta actitud frente a la solución represiva de la cuestión obrera, en J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: Discurso preliminar, cit., pág. CXLVIII: «Pobre concepto del Estado tienen los que esperan que solvente estas cuestiones acumulando leyes penales o concentrando tropas».

56 G. DE AZCÁRATE: Resúmen de un debate sobre el problema social, cit., págs. 169 a 171.

57 G. de AZCÁRATE: Estudios sociales, Madrid, 1933, pág. 282.

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recuerda la del Canciller Bismarck cuando anunciaba sus reformas con el propósito de detener el avance del socialismo. Otro ilustre avanzado de los estudios sociales, Álvarez Buylla, dedicaba el primer capítulo de su libro La protección del obrero (acción social y

acción política)58 a «La Reforma Social», que consideraba manifestación de la «universal ley de la evolución», y cuyas heterogéneas realizaciones ¿mundiales y, aunque más parvas, también españolas¿ enumeraba: casascuna, protección de niños obreros, cajas de ahorros, regulación del salario, Inspección de fábricas, limitación del trabajo de las mujeres, jornada laboral, cajas de retiros, consejos de arbitraje y conciliación, reconocimiento de las asociaciones obreras, seguros sociales, bolsas de trabajo, etc., etc.

2. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DE LA REFORMA SOCIAL

2.1. El Estado, impulsor de las reformas

sociales

La reforma social, que como modelo teórico se presentaba simultáneamente como reforma a cargo de los individuos, de la sociedad y del Estado59, fue en la práctica ante todo reforma desde el Estado y, en consecuencia, obra del intervencionismo estatal al que venían oponiéndose «los jurisconsultos que militan bajo la bandera de una libertad absoluta»60.

El reformismo social es un ideario que conduce a una previsión de objetivos y medios, entre ellos los legislativos; objetivos que van concretando y van ampliando su ambición con el transcurso del tiempo, y entre los cuales va ganando un lugar preferente la producción normativa laboral. Así, en los textos de Azcárate, y como desarrollo y concreción de los grandes principios de subordinación del interés individual al general, de sujeción de la vida económica a la razón y a la moral y de impulsión de la solidaridad social, se proponen metas específicas de reforma como el reconocimiento de la participación en beneficios, el fomento del cooperativismo y la pequeña propiedad así como la propiedad corporativa, la creación de jurados mixtos como fórmula de paz y armonía en el trabajo, el apoyo de las instituciones de previsión y seguros mutuos, el reconocimiento del asociacionismo obrero, etc. Se considera, pues, que el Estado está legitimado para ejercer una amplia labor de «tutela», que se extiende a numerosos aspectos de la vida social: enseñanza, beneficencia, jurados mixtos, sociedades cooperativas, etc. Curiosamente para un observador de hoy, el insigne reformador no logra escapar del todo al individualismo todavía dominante en su tiempo, y considera inaceptable la fijación de salarios mínimos («la tasa del salario») y la «limitación de las horas de trabajo», salvo para las mujeres y los niños61; más genéricamente, no encuentra «justa ni conveniente» la «intrusión del Esta-

58 Págs. 11 y ss.

59 G. DE AZCÁRATE: Resúmen de un debate sobre el problema social, cit., pág. 146.

60 J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: Discurso preliminar, cit., pág. LIX.

61 G. DE AZCÁRATE: Resúmen de un debate sobre el problema social, cit., págs. 89 y ss. La reducción de la jornada de los varones adultos habría de suponer que «salvo que se establezca la tasa del salario, éste descendería a medida que el tiempo de trabajo se rebajara, y por tanto, lo que el obrero ganara en alivio de esfuerzo, lo perdería en la cuantía de la retribución». En la obra citada, pág. 179, concluía el autor manifestando que «la regulación del trabajo (...) sólo es justa y conveniente respecto de las mujeres y de los niños». Otros reformadores, sin embargo, no abrigaban dudas acerca de la viabilidad económica de la reducción de la jornada de trabajo. Así, A. POSADA: Socialismo y reforma social, cit., pág. 145: «la reducción de la jornada de trabajo no implica necesariamente una disminución proporcional del producto, ó de otro modo: si el obrero, por razones fisiológicas, higiénicas y morales, es capaz de producir en ocho horas tanto ó más que en diez ó en nueve, ¿dónde está la perturbación económica temida? ¿Cómo temer una baja del salario a causa de la baja en la producción?».

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do» en el derecho de obligaciones que entonces apenas regulaba, en beneficio del dogma de la autonomía de la voluntad, las prestaciones de trabajo dependiente62.

2.2. Los trabajos preparatorios de la

reforma social: primeras

iniciativas públicas para el estudio

de la cuestión social

Frente a la relativa planificación de las reformas sociales, las primeras normas laborales hacen su aparición, sin embargo, de un modo asistemático, ajenas a un verdadero programa reformador e inspiradas por el propósito de atender las situaciones de necesidad social más graves y urgentes. La intervención del Estado en materia laboral ¿vertida en una Administración «investigadora» antes que gestora o «activa»63¿ precede así en algunos años a la planificación de la reforma social, aunque, ciertamente, las primeras ideas de institucionalización de la reforma social y los primeros proyectos de leyes del trabajo sean coetáneos. En efecto, esas ideas se van configurando a mediados del siglo XIX, tanto en el esbozo de Comisiones precursoras de la de Comisiones Sociales como en la tentativa de elaborar una legislación específica del trabajo. En cuanto a lo primero, ya en 1842 se formula en el Senado por D. Joaquín

F. Campuzano la propuesta de creación de una Comisión encargada de «examinar el estado de la ilustración del pueblo y los medios más adecuados para proporcionarla a las necesidades de su propia convivencia y al bien de toda la sociedad», y en 1855 se elabora, sin llegar a votarse en las Cortes, por el Ministro de Fomento Sr. Luxán y el Presidente del Congreso Sr. Madoz un proyecto de Comisión encargada de «reconocer y apreciar en su justo valor las causas de las dificultades suscitadas entre los fabricantes y los trabajadores de nuestras provincias manufactureras y proponer al Gobierno los medios más oportunos de terminarlo felizmente»64. A esos empeños frustrados les sigue otro que tampoco prosperó: la propuesta de D. Fernando Garrido y otros diputados (1869) para abrir una «información parlamentaria sobre el estado material, intelectual y moral de las clases trabajadoras». Otra propuesta del propio Garrido (1871) dio lugar al nombramiento de una Comisión, que abrió un proceso informativo que no alcanzó la debida efectividad65. Como decíamos, estos intentos de institucionalización de la reforma social son paralelos

62 G. DE AZCÁRATE: Resúmen de un debate sobre el problema social, cit., págs. 122 y 123 plantea con lucidez el problema, aunque llegando a una solución que la historia desoyó: «En el derecho de obligaciones una sola cuestión nos interesa, pero es fundamental. ¿Debe mantenerse el principio de libertad como base de la contratación, es decir, garantizarse la libre concurrencia, ó, por el contrario, habrá la ley de poner trabas a ésta, tasando, por ejemplo, el salario en el arrendamiento ó locación de servicios y el interés del capital en el préstamo, rescindiendo los contratos en que haya lesión para una de las partes, é interviniendo en el cumplimiento y ejecución de todos?». El autor considera que ello supondría una intrusión del Estado injusta e inconveniente en problemas que a su juicio no son de solución estatal, sino que «sólo pueden remediarlos el individuo y la sociedad» con criterios de razón y moralidad. Ello no obstante, como Presidente del Instituto de Reformas Sociales, Azcárate, junto con los Vocales Sres. Inchaurrandieta, Santamaría, Piernas y Ugarte, formuló unas Bases de Ley de Contrato de Trabajo (20 de abril de 1904), de notable alcance intervencionista.

63 A. POSADA: Socialismo y reforma social, cit., pág. 230: «La acción de los Estados (...) en la vida del trabajo, se ha manifestado desde un principio, más que como una acción de intervención, como una actividad informativa é investigadora, ó de una manera más exacta, como una actividad de estudio». Cfr., en la bibliografía actual, A. MARTÍN VALVERDE: «Estudio preliminar», en La legislación social en la historia de España. De la revolución liberal a 1936, Congreso de los Diputados, Madrid, 1987, pág. XLIX.

64 Su texto íntegro puede consultarse en A. A. BUYLLA Y

G. ALEGRE: La reforma social en España, cit., págs. 60 a 66.

65 Sobre estos antecedentes, cfr. J.I. PALACIO MORENA: La institucionalización de la reforma social en España (1823-1924). cit., págs. 12 y ss., y Mª D. DE LA CALLE: La Comisión de Reformas Sociales (1883-1903), cit., págs. 31 y ss.

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en el tiempo a los primeros proyectos de leyes laborales entre los que debe citarse el de Alonso Martínez (1855) relativo a una fallida «Ley sobre ejercicio, policía, sociedades, jurisdicción e inspección en la industria manufacturera». Por pocos años de diferencia, nuestra primera legislación laboral se anticipó a la creación del primer órgano efectivo de la reforma social, la Comisión de Reformas Sociales; en efecto, si ésta se constituyó en 1883, diez años antes se había promulgado la que se considera comúnmente como primera ley laboral española, la de 24 de julio de 1873, a la que siguió, dentro de la misma línea de protección de la mujer y el niño en el trabajo, la de 26 de julio de 187866.

2.3. La institucionalización del estudio de las reformas sociales

El primer paso de la reforma social que llamaríamos consciente es, como ya dejamos apuntado más arriba, el dirigido a alcanzar un conocimiento lo más preciso posible de la realidad, paso que obliga al Gobierno al «estudio de las necesidades sociales», como se lee en la E. de M. del RD de 1883, creador de la Comisión de Reformas Sociales. Como escribió lapidariamente Salvador de Madariaga, sintetizando el sentido de este proceso, «la era de la prudencia se anuncia con el deseo de saber»67. Aquel estudio se promueve ofreciendo en primer término «un programa de cuestiones» a analizar, iniciando así el «trabajo social que ha de preceder a la obra de los legisladores».

Respondiendo a esa misma línea de realismo, en la propia E. de M. aparece, por cierto, una temprana y convencida invocación a lo que hoy llamamos «diálogo social», cuando se refiere a «la autoridad que las reformas sociales sólo pueden reunir cuando se discuten y preparan con el concurso de los mismos elementos para quienes se va a legislar»; y, más adelante: «los que mañana van a ser preceptos de una ley irán de antemano aceptados por los mismos que han de obedecerlos, y llevarán la sanción de la opinión pública, que es superior a todas las sanciones legales».

Los reformistas españoles de finales del siglo XIX y principios del XX fueron conscientes de la necesidad de evitar los arbitrismos políticos (como los que habían proliferado al calor de la Revolución de 1868) y los legislativos en materia laboral (y, más ampliamente, social), a cuyo efecto insistieron en la conveniencia de fundamentar las normas legales en previos estudios de la realidad social68; tarea propia, más que de la ciencia jurídica o jurisprudencia, de la «sociología experimental», a la que aludía la E. de

M. del Proyecto de Ley de Instituto del Trabajo, atribuyéndole la misión de aconsejar «el programa de las medicinas sociales» oportunas en el momento.

66 Cfr. L.E. DE LA VILLA GIL: Nacimiento del derecho obrero en España, Instituto de Estudios Administrativos (separata), Madrid, 1970, págs. 9 y ss.; A. MONTOYA MELGAR: Ideología y lenguaje en las leyes laborales de España (1873-1978), cit, págs. 36 y ss.; M.C. PALOMEQUE LÓPEZ: Derecho del trabajo e ideología, 6ª ed., Tecnos, Madrid, 1995, págs. 64 y ss.

67 S. DE MADARIAGA: España. Ensayo de Historia Contemporánea, 13ª ed., Espasa-Calpe, Madrid, 1979, pág. 121. El texto sigue así: «Después de la Restauración del 75, algunas cabezas claras se preguntaron si no había llegado el momento de investigar los hechos de la situación social e industrial». Como anticipaba la E. de M. del proyecto de Decreto de Luxán y Madoz, «la investigación es aquí una necesidad y un deber», de donde seguía que «una Comisión compuesta de personas inteligentes y amigas del bien público puede desde luego encargarse de estas investigaciones para proponer al Gobierno los medios más oportunos de acallar las exigencias de los unos, los recelos y aprensiones de los otros, la inquietud y la ansiedad de todos».

68 A. POSADA: Socialismo y reforma social, cit., pág. 229, exponiendo el cauce que había de seguir el intervencionismo estatal en la cuestión social: «enterarse, y para enterarse, y enterándose, intervenir con conocimiento exacto de las condiciones reales de las dificultades y de los problemas»; y para ello, crear un órgano y su correspondiente función.

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Esta vertiente estudiosa e investigadora del intervencionismo del Estado, tan abominado por muchos en la emergencia del reformismo social, cristalizó en la creación de un órgano oficial ad hoc, dotado de una amplia autonomía frente a la Administración ordinaria e incluso frente al ideario de los partidos gobernantes; institución en la que seguramente no es equivocado ver un reflejo del organicismo social que profesó buen número de los reformadores sociales69. Tal fue el caso de la Comisión de Reformas Sociales y, frustrado el nacimiento del Instituto del Trabajo, del más complejo y ambicioso Instituto de Reformas Sociales.

Los propósitos del poder público de habilitar medios con los que conocer la realidad social acaban concretándose, en efecto, en la creación de órganos administrativos específicos. El primero en el tiempo fue la Comisión de Reformas Sociales, constituida en 1883 en el seno del Ministerio de la Gobernación, en parte, según parece, bajo la impresión causada por las acciones terroristas de la sociedad secreta «Mano Negra»70. Este primer hito institucional del reformismo social español, precedido por los intentos parlamentarios a los que se aludió más arriba, se inserta dentro de una serie de experiencias internacionales cuyo antecedente común suele situarse en la figura del «Bureau of Labor Statistics» creado por Ley de 22 de junio de 1869 en el Estado norteamericano de Massachussets71, y cuyos esfuerzos se dirigieron prioritariamente a un objetivo indispensable para alcanzar un conocimiento científico de la realidad social: la organización de las estadísticas del trabajo. La Comisión se constituyó, efectivamente, con un claro ánimo de rigor técnico e imparcialidad, más allá de las concretas opciones partidistas, para operar «como el centro donde se reúnan y condensen los datos, noticias y opiniones ya formuladas sobre la materia». Pieza esencial de esa metodología fue la vasta Información Oral y Escrita abierta por la Comisión, en consonancia con su propia y larga denominación oficial: «Comisión para el estudio de las cuestiones que interesan a la mejora o bienestar de las clases obreras tanto agrícolas como industriales y que afectan a las relaciones entre el capital y el trabajo»72.

Como presupuesto indispensable para ser órgano de reflexión y elaboración jurídica, la Comisión fue ante todo factor de institucionalización de los estudios sociológicos en nuestro país73. En efecto, en la vía de estudio de los problemas reales que se encomendó a la Comisión y luego al Instituto de Reformas Sociales se situaron desde un principio dos importantes instrumentos reformistas: la apertura de «amplias informaciones para estudiar los diferentes aspectos del mal y sus remedios» y la iniciación de una «estadística del trabajo»74; instrumentos a los que expresamente se refería Canalejas en su E. de M. a la fallida Ley de creación del Instituto del Trabajo, y que contaron, ciertamente, con el

69 Este organicismo, tan caro a la Institución Libre de Enseñanza, es expreso en G. AZCÁRATE: Resúmen de un debate sobre el problema social, cit., pág. 66: «la sociedad (...) es un organismo».

70 S. DE MADARIAGA: España, cit., pág. 121: «Estimularon esa actividad investigadora (de la Comisión de Reformas Sociales) los crímenes y desórdenes producidos por la 'Mano Negra¿, sociedad secreta que comprendía 150 federaciones y 50.000 socios, y que en aquella época instauró en Andalucía un régimen de terror».

71 Sobre este organismo, cfr. J. UÑA Y SARTHOU: Los Institutos del Trabajo, incluido como Apéndice Octavo a la obra de A. BUYLLA, A. POSADA y L. MOROTE: El Instituto

del Trabajo. Datos para la reforma social en España, cit., págs. 270-71, 282-84, 296-98 y 316-17.

72 Informaciones y encuestas de esta naturaleza se produjeron por la misma época en algún otro país; así, la Comisión belga creada en 1886, que llevó a cabo una información sobre la situación del trabajo industrial publicada en 1887-88 (cfr. J. UÑA Y SARTHOU: Los Institutos del Trabajo, cit., pág. 265).

73 En este sentido, Mª D. DE LA CALLE: La Comisión de Reformas Sociales (1883-1903), cit., pág. 43.

74 Ya el Real Decreto de 9 de agosto de 1894 había procedido a crear un servicio especial de Estadística del Trabajo.

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sólido punto de partida constituido por la extraordinaria labor informativa de la Comisión de Reformas Sociales.

La conciencia de que el desarrollo de los instrumentos de conocimiento de la cuestión social se encontraba en España, en relación con los países europeos más destacadas, en notoria inferioridad, movió también al poder público a impulsar estudios sobre las experiencias extranjeras de los cuales pudieran derivarse enseñanzas para nuestro buen gobierno. De la precariedad de datos estadísticos y sociológicos se lamentaban los políticos más sensibles a los problemas del trabajo; así, en el citado Discurso Preliminar de Canalejas al libro de Buylla, Posada y Morote, el ya ex¿Ministro de Agricultura se quejaba amargamente de la falta de fuentes de conocimiento propias, que le llevaba irremisiblemente a «acudir a las informaciones ajenas»75; precisamente para recabar éstas, encargó al «joven publicista Uña Y Sarthou» la no fácil tarea de recopilar la información extranjera sobre los Institutos de Trabajo u organismos similares; información incluida luego como anexo de la citada obra de Buylla, Posada y Morote76.

Los reformistas se proponen, pues, ante todo conocer «los datos vivos del problema», de los cuales «aquí en España no se sabe nada o apenas nada»77; datos referentes a la situación real de las asociaciones obreras, a las huelgas, a las economías de los trabajadores, etc., etc., para cuyo conocimiento era necesaria, por lo pronto, una labor estadística hasta entonces inexistente.

Avanzando en la vía de la institucionalización del reformismo social, a comienzos de 1902 ¿y para dar efecto al compromiso suscrito con Sagasta, Moret, Weyler y De la Vega Armijo¿, Canalejas acordó proponer la creación de una Dirección del Trabajo en el Ministerio de Agricultura y Obras Públicas, con amplias competencias en materia social: inspección, estadística, preparación de proyectos de ley en materia de contrato de trabajo, asociaciones, huelga y consejos de conciliación, y reforma tributaria; rasgo destacado de este proyectado y no creado órgano era que se preveía la participación en él de los «elementos obreros».

En abril de ese mismo año 1902 se publica en el Diario de Sesiones del Congreso el Proyecto de Ley para la creación del Instituto del Trabajo en el propio Ministerio de Agricultura (proyecto que no llegó a convertirse en Ley). Un año más tarde ve la luz en la Gaceta de Madrid el Real Decreto de 23 de abril de 1903, de creación del Instituto de Reformas Sociales.

La idea de independencia frente al poder político que inspiró la creación de la Comisión de Reformas Sociales presidió también los laboriosos (y finalmente fracasados) esfuerzos por crear el Instituto del Trabajo; cuando Canalejas expuso a Posada su idea de configurar dicho ente, quedó claro que éste había de ser «una institución neutral o si se quiere técnica»78; y, en completo acuerdo con esta

75 J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: op. cit., pág. VI y ss. Los propios de A. BUYLLA, A. POSADA y L. MOROTE: El Instituto del Trabajo. Datos para la reforma social en España, cit., págs. 24 y 25, se quejaban de «la falta de datos concretos», expresando duros juicios al respecto: «No sabemos casi nada. El Gobierno español no sabe nada respecto de las condiciones de hecho del problema obrero, de aquí ni de fuera de aquí. Vive a ciegas y legisla a ciegas». (...) «Aquí no hay estadística obrera aprovechable, aquí no existe centro alguno que recoja con imparcialidad el movimiento obrero y la marcha de la evolución económica; por no haber, no hay donde estudiar cosa alguna que a la reforma social se refiera» (la cursiva, de los autores).

76 Apéndice Octavo: Los Institutos del Trabajo. Notas de viaje por J. UÑA Y SARTHOU, Auxiliar de la Biblioteca del Senado.

77 J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: Discurso preliminar, cit., pág. VIII.

78 La historia de la idea de crear el Instituto del Trabajo y todos los avatares del proceso subsiguiente, especialmente los referidos a la tramitación parlamentaria del correspondiente proyecto de ley, aparece minucio-

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idea, en la E. de M. del Proyecto de Ley presentado por el propio Canalejas, entonces Ministro de Agricultura, el ilustre estadista anunciaba su propósito de que «el nuevo Instituto del Trabajo goce de la mayor independencia posible; por eso colocará al frente de él y a su servicio a personas que, prescindiendo de su significación política en las luchas candentes de los partidos, se hayan revelado como competentes en los estudios económicosociales y sin sujeción alguna a categorías burocráticas». En fin, idéntica actitud a favor de la independencia técnica del organismo de la reforma social se observaba en la E. de M. del Real Decreto de 23 de abril de 1903, de creación del Instituto de Reformas Sociales, refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros, el conservador D. Francisco Silvela, que expresaba el «deseo de mantener apartada de las pasiones políticas la delicada tarea» encomendada al nuevo ente.

2.4. Las Instituciones de la reforma social y su composición

Esas proclamas a favor de la autonomía técnica del órgano de la reforma social forzosamente habían de traducirse en la naturaleza y en la composición del mismo. Comenzando por la Comisión de Reformas Sociales, el art. 3º del RD de 5 de diciembre de 1883 que la creó declaraba que «ella misma organizará sus trabajos y bajo la dirección de su presidente, nombrará sus secretarios y procederá a reunir los antecedentes necesarios y a redactar los programas de su trabajo»; por otra parte, y según expresaba la E. de M. del propio RD, la Comisión había de estar «compuesta de personas que en sí mismas llevan sobrada garantía de imparcialidad, de suficiencia, de seriedad y de acierto para el cumplimiento de su alto cometido». La RO de 7 de diciembre de 1883 procedía al nombramiento de los miembros de la Comisión: D. Antonio Cánovas del Castillo (pronto sustituido por

D. Segismundo Moret, al haber sido nombrado aquél Presidente del Consejo de Ministros79), como Presidente, y D. Gabriel Rodríguez, D. Gumersindo de Azcárate, D. Joaquín Escrivá de Romaní, D. Urbano González, D. Fernando Puig, D. José Cristóbal Sorní, D. Juan M. Sánchez Romate, D. Andrés Mellado, D. Carlos Mª Perier, D. Mariano Carreras,

D. Federico Rubio, D. Daniel Balaciart y D. Juan Jiménez Martos. Se trataba, pues, de una cámara de notables, políticos y profesionales del Derecho en su mayoría, muchos de ellos vinculados a relevantes instituciones culturales y científicas (Ateneo de Madrid, Real Academia de Jurisprudencia y Legislación y Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, Universidad Central de Madrid...); cámara que, sin embargo, no acogía la presencia institucional del elemento obreropatronal80.

El fallido proyecto de ley sobre el Instituto del Trabajo, aunque no entraba a precisar la concreta composición de los órganos de éste, dejaba constancia en su E. de M. del propósito de que el Consejo Superior del Trabajo que, junto con la antigua Comisión de Reformas

samente relatada, con la viveza que corresponde a su condición de protagonistas del suceso, en el libro de A. BUYLLA, A. POSADA y L. MOROTE: El Instituto del Trabajo. Datos para la reforma social en España, cit. (la referencia del texto, en pág. 5).

79 Por RO de 25 de enero de 1884 Cánovas volvió a presidir la Comisión al ser nombrado Presidente del Consejo Sagasta (RD 22 diciembre 1885); dimitió el 21 de enero de 1889 a favor de Moret. Por RROO de 5 y de 20 de marzo de 1884 fueron agregados a la Comisión, respectivamente, D. Alberto Bosch y D. Ignacio de Henestrosa. A consecuencia del RD de 13 de mayo de 1890, reorganizando la Comisión de Reformas Sociales, se alteró la composición de ésta, manteniendo Moret la presidencia y pasando Federico Rubio y Azcárate a ser, respectivamente, sus Vicepresidente y Secretario general. Los RRDD de 22 de diciembre de 1885 y 13 de mayo de 1890 procedieron a modificar la composición de la Comisión.

80 Cfr. datos pormenorizados de los fundadores de la Comisión de Reformas Sociales en Mª D. DE LA CALLE: La Comisión de Reformas Sociales (1883-1903), cit., págs. 44 y ss.

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Sociales, había de formar parte del Instituto, estuviesen representados «los patronos, los obreros y cuanto es sangre y nervio de la producción».

Más precisamente, el Instituto de Reformas Sociales se integró inicialmente, siguiendo el criterio de incorporación de los que hoy llamamos agentes o interlocutores sociales, por «treinta individuos, dieciocho de libre elección del Gobierno; de los doce restantes serán elegidos (...) seis por el elemento patronal y seis por la clase obrera» (art. 2º del RD de 23 de abril de 1903); los miembros designados por el Gobierno fueron D. Gumersindo de Azcárate, presidente, y los vocales señores Moret, Moreno Rodríguez, Hernández Iglesias, Sánchez Pastor, Santamaría de Paredes, Maluquer, Echegaray, Conde y Luque, Manresa, Ugarte, Fernández Villaverde, Mequíades Alvarez, Inchaurrandieta, Salillas, Piernas y Hurtado y Mariátegui (todos ellos nombrados por RD de 13 de mayo de 1903), aparte de tres vocales natos de la Administración. Entre los representantes obreros se encontraba D. Francisco Largo Caballero y entre los patronos D. Eduardo Dato.

2.5. Encuadramiento administrativo de

los órganos de la reforma social

La idea, a la que ya nos hemos referido, de un ente público integrado en la Administración del Estado pero dotado de una acusada autonomía frente a ésta presidió el diseño de la Comisión de Reformas Sociales, el del proyectado y no nacido Instituto del Trabajo y el del Instituto de Reformas Sociales. Si el fin último de estas instituciones era también común ¿la reforma social¿, se separaron en muchos aspectos, y no sólo en los relativos a sus cometidos, ya examinados. En efecto, empezando por la integración administrativa de estos órganos, destaca el hecho de que tanto la Comisión como el Instituto de Reformas Sociales se constituyeron «en el Ministerio de la Gobernación» (art. 3º del RD de 1883; art. 1º del RD de 1903; art. 3º del RD de 14 de octubre de 191981), mientras que el frustrado Instituto del Trabajo se proyectó integrado en el Ministerio de Agricultura, Industria y Obras Públicas (art. 1º del Proyecto de Ley de 1902). No existiendo en la época una Administración especializada en materia laboral (el Ministerio de Trabajo no se creará hasta 1920), cualquier adscripción de los nuevos órganos de la reforma podía resultar forzada y ser discutida por ello. Tal cosa ocurrió, precisamente, cuando Canalejas intentó separar al proyectado Instituto del Trabajo del Ministerio de la Gobernación e incorporarlo al de Agricultura, operación que el eminente político justificaba así en la E. de M. de su proyecto de Ley: «No es aún hora de llegar a la creación de un Ministerio del Trabajo como el que existe en Bélgica y en los Estados Unidos; bastará para las necesidades actuales y preparación del porvenir, organizar el Instituto del Trabajo, de análoga manera, por ejemplo, al Office du Travail de Francia, las instituciones similares de Austria, Dinamarca, Gran Bretaña, Holanda, y la recientísima preparación de parecidos organismos en Alemania e Italia. Y creándolo en el Ministerio de Agricultura, Industria, Comercio y Obras Públicas, esto es, separando del de Gobernación, Ministerio esencialmente político y de policía, el servicio administrativo de Reformas Sociales que hoy existe, y que revestirá otro carácter muy distinto en el Departamento ministerial, en que se hayan agrupado los servicios de índole acaso la más técnica de cuantos el Estado rige». Aparte posibles razones objetivas, hay una explicación bien sencilla a la distinta adscripción administrativa del órgano de reforma social: la Comisión de Reformas

81 Este precepto no se limita a declarar la integración del Instituto en dicho departamento sino que puntualiza que «El Instituto de Reformas Sociales dependerá del Ministerio de la Gobernación», declaración que no obstaba al reconocimiento de la «completa libertad de acción» y «libertad de iniciativa» del organismo (art. 4º del RD de 14 de octubre de 1919).

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Sociales fue promovida por el Ministro de la Gobernación, D. Segismundo Moret, lo que explica suficientemente su encuadramiento en ese Departamento (encuadramiento que mantuvo D. Francisco Silvela, Presidente del Consejo de Ministros, respecto del Instituto de Reformas Sociales, y que conservó D. Manuel Burgos y Mazo al reorganizar el organismo en 191982); por el contrario, el Instituto del Trabajo, proyectado por el Ministro de Agricultura D. José Canalejas, se quiso adscribir, precisa y explicablemente, a este Ministerio.

2.6. Estructura de los órganos de la

reforma social: entes centrales y

periféricos

En cuanto a su estructura, los órganos de la reforma social mantuvieron, a lo largo de su vigencia, una doble presencia: un órgano central (Comisión, Instituto) y unos órganos provinciales y locales.

La organización de la Comisión de Reformas Sociales apenas se esbozó en sus normas reguladoras, que se limitaron a establecer ¿aparte de la constitución del órgano en el Ministerio de la Gobernación, que funcionaría «en el local que al efecto se designe»¿, que el Ministerio pondría a su disposición «los elementos necesarios para llenar su cometido, tanto de personal como de material», previéndose que, una vez creada, «ella misma organizará sus trabajos y bajo la dirección de su presidente nombrará sus secretarios y procederá a reunir los antecedentes necesarios y a redactar los programas de su trabajo» (art. 3 del RD de 5 de diciembre de 1883). Alguna mayor precisión se contenía en el RD de reorganización de la Comisión, de 13 de mayo de 1890, que, como ya se indicó, fijaba en 30 el número de «individuos» que, nombrados por Real Decreto, habían de integrar el organismo, establecía sus órganos de gobierno (Presidente, Vicepresidente y Secretario general), preveía la creación de secciones y encomendaba a la Comisión la redacción de su reglamento interno, fijando finalmente alguna regla de quorum (arts. 1º y 2º).

En contraste con estas esquemáticas reglas sobre la estructura de la Comisión de Reformas Sociales, la regulación de los órganos provinciales y locales implicados en la reforma fue bastante prolija. En primer lugar se crearon unas Comisiones, más que genéricamente delegadas de la «Comisión Central»83 o nacional, encargadas de un cometido específico, a saber, la organización en sus respectivos ámbitos de la «información sobre el estado y necesidades de la clase obrera». A tal efecto, dicha Comisión central adoptó el 30 de abril de 1884 una «Instrucción» ¿luego remitida a los Gobernadores civiles por el Ministro de la Gobernación, acompañando a su Circular de 28 de mayo de 1884¿ en la que se establecía la composición de las Comisiones Provinciales y Locales, las reglas de designación de algunos de sus miembros (las «clases o cuerpos que estén organizados o agremiados»84) y, en fin, el cuestionario de preguntas que habían de formularse para efectuar la información, así como indicaciones sobre la manera de llevar

83 La denominación aparece en la Circular del Ministro de la Gobernación Sr. Romero Robledo dirigida a los Gobernadores civiles el 28 de mayo de 1884, requiriendo su actuación para facilitar la constitución y funcionamiento de las referidas Comisiones Provinciales y Locales.

84 La Instrucción de 30 de abril de 1884 aprovechaba la ocasión para fomentar la constitución de organizaciones obreras; así, su art. 10.3º disponía que uno de los «medios» para llevar a cabo la información eran «las Asociaciones de obreros, a las cuales es deber de las Comisiones oír en primer término. En las provincias en que existan pocas o no haya ninguna, las Comisiones procurarán la organización, siquiera sea transitoria o sólo para este propósito, de los obreros por oficios, a fin de que puedan cooperar de un modo más eficaz y autorizado a los fines de esta información».

82 Vid. nota anterior.

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a cabo en la práctica tal información y documentar sus resultados.

Las Comisiones Provinciales, constituidas en todas las capitales de provincia salvo Madrid (donde la información corrió a cargo de la Comisión central) y presididas por los respectivos Gobernadores civiles, se integraban de 52 individuos, de los que diez eran obreros; las Comisiones Locales, previstas para otras veintinueve poblaciones (ampliables a discreción de las Comisiones Provinciales) y presididas por los respectivos Alcaldes, estaban formadas por 23 miembros, de los que cinco eran obreros.

La complejidad de la organización provincial y local de la reforma social se acentuó con la creación de unas Juntas Provinciales y Locales de Reformas Sociales, con competencias inspectoras y de resolución de conflictos, así como de propuesta de normas oficiales en materia de jornada y salubridad en el trabajo. La peculiaridad de estos órganos, concebidos como instituciones de tránsito hasta que se creasen los Jurados Mixtos, consistía en que su actuación se circunscribía a la tutela del trabajo de mujeres y niños. Ello se explica porque las Juntas de referencia se crearon en la Ley de 13 de marzo de 1900, reguladora del trabajo de las mujeres y los niños; su reglamentación corrió a cargo de la Real Orden de 9 de junio del mismo año, estando ambas normas inspiradas por el Ministro de la Gobernación y eminente figura de nuestro reformismo social D. Eduardo Dato e Iradier.

El proyectado y no nacido Instituto del Trabajo se quiso configurar con criterio ecléctico, como macro-órgano integrado por dos entes de carácter central: la ya existente Comisión de Reformas Sociales y el Consejo Superior del Trabajo, a los que se sumaba una Comisión Permanente. En el ámbito local se preveía la creación de Consejos Locales (art. 2º del proyecto de Ley de 11 de abril de 1902). La Comisión pasaba a ser un «alto Cuerpo consultivo», que se mantenía respetuosamente «por razones de tradición» y «por gratitud a sus inestimables servicios»85, en tanto que el Consejo Superior del Trabajo se configuraba como un órgano de representación obrero-patronal con vocación de llegar a ser «órgano permanente de conciliación social», constituido a modo de asamblea que serviría «de comunicación del Gobierno con la vida social» (las expresiones entrecomilladas, en la E. de M. del Proyecto de Ley de 1902).

En fin, la estructura del Instituto de Reformas Sociales era traducción de la ampliación de funciones que este organismo ejercía, y que traspasaban las de contenido económicosocial. Tal estructura experimentó diversas modificaciones, la más profunda la que llevó a cabo el RD de reorganización del Instituto de 14 de octubre de 1919. En su versión inicial, el «Instituto en corporación» ¿esto es, el pleno¿, compuesto de treinta individuos86, se dividía

85 La cuestión del mantenimiento o supresión de la Comisión fue, lógicamente, muy delicada. De ello dan testimonio A. BUYLLA, A. POSADA y L. MOROTE: El Instituto del Trabajo. Datos para la reforma social en España, cit., pág. 15: «En lo que el Sr. Canalejas vacilaba, como nosotros, era en lo que debía hacerse con la Comisión de Reformas Sociales. Se inclinaba a respetarla, pero temía resultase incompatible con el Consejo Superior del Trabajo: refundirla en él no era fácil, pues aparte de que no habría manera de equilibrar las representaciones patronal, obrera y la simplemente política y social que hoy tiene la Comisión, el futuro Consejo tendría que resultar excesivamente numeroso. Á fin de proceder con prudencia, y guardando todos los merecidos miramientos, nos encargó que viésemos, en su nombre, al Sr. Moret, para consultarle el caso, estando el Sr. Canalejas resuelto a tener muy en cuenta el concepto del Sr. Moret, así como el del Sr. Azcárate, Vicepresidente de la citada Comisión». Como era de esperar, D. Segismundo Moret, padre de la Comisión de Reformas Sociales, «se manifestó desde el primer momento partidario de que fuera respetada» e incluso de que se convirtiese en «una especie de Senado, llamado a emitir el dictamen científico y jurídico acerca de las reformas» (págs. 16-17).

86 El Art. 68 del Reglamento de 1903 exigía un quórum de la mitad más uno de los miembros tanto para el Pleno como para las secciones. El RD de 24 de noviembre de 1904 rebajó esa cifra a 15 vocales para el Pleno y 5 para las Secciones. El RD de 3 de febrero de 1911 modificó de nuevo el citado art. 68, que quedó redactado así: «Para celebrar sesión se requiere la presencia de

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en tres Secciones, que elegían de entre sus

miembros a sus presidentes y secretarios, y

que, además, elegían dos individuos de su seno

por sección para formar el Consejo de Direc-

ción del Instituto que auxiliaba al Presidente

del mismo87 Dichas secciones, sin perjuicio de

la integración del Ente en el Ministerio de la

Gobernación, se afectaban a tres Ministerios:

la Sección dedicada a asuntos de policía y

orden público, al citado Departamento; la dedi-

cada a asuntos eminentemente jurídicos al

Ministerio de Gracia y Justicia, y la dedicada a

cuestiones económicosociales al Ministerio de

Agricultura. La Sección primera y la segunda

se integraban, cada una, por nueve individuos

de libre elección del Gobierno, más el Subse-

cretario de la Gobernación en la primera y el

Subsecretario de Gracia y Justicia en la segun-

da. La Sección tercera estaba formada por seis

individuos elegidos por el «elemento patronal y

otros seis elegidos por «la clase obrera»88, más

el Director general de Agricultura.

Menos considerado que Canalejas, Silvela puso fin a los casi veinte años de vida de la Comisión de Reformas Sociales con una seca fórmula sucesoria contenida en el art. 7º del RD de 23 de abril de 1903: «Habiendo quedado terminada la misión de la Comisión de Reformas Sociales del Ministerio de la Gobernación, el Instituto se hará cargo de la documentación y libros que a aquélla pertenezcan».

En un plano más próximo a la gestión administrativa funcionaban originariamente la Secretaría general y las Secciones Técnico-administrativas de Legislación e Información bibliográfica, de Inspección y de Estadística.

El RD de creación del Instituto sólo se ocupó de regular el órgano central, silenciando toda referencia a los provinciales y locales; y lo mismo ocurrió en el Reglamento de 1903. No obstante, subsistían, al margen de la estructura del Instituto, las pocas Juntas provinciales y locales que habían llegado a constituirse, siempre con problemas electorales y de funcionamiento89.

La reorganización del Instituto de Reformas Sociales llevada a cabo en 1919 supuso, además de la ampliación del número de vocales del Pleno90, la creación de dos Direcciones generales (unidades administrativas que iban ya anunciando la próxima creación de un Ministerio de Trabajo), en las que se integraban diversas Secciones técnicoadministrativas: la Dirección de Legislación y Acción Social, centrada sobre todo en la realización de estudios, y la de Trabajo e Inspección, a cuyo cargo estaban las estadísticas del trabajo, la inspección de éste (el art. 44 del RD 1919 recoge la figura de los «Inspectores del Trabajo»), el «estudio de las perturbaciones sociales» (por tales se entendían los conflictos

trece vocales en el Pleno, de cinco en las Secciones y de cuatro en el Consejo de Dirección». La reorganización del Instituto llevada a cabo por el RD de 14 de octubre de 1919 elevó el número de miembros del Pleno a 60, cifra que el RD de 5 de diciembre de 1919 incrementó en cuatro vocales más.

87 El RD de 3 de febrero de 1911 modificó el Reglamento del Instituto de Reformas Sociales, facultando al Consejo de Dirección para entender «en todos aquellos asuntos referentes a la aplicación de las Leyes sociales que de modo general o especial le delegare el Pleno». La razón de esta delegación era descargar al Pleno del conocimiento de asuntos «de escasa importancia» o sobre los que ya se había elaborado «una verdadera jurisprudencia administrativa», como explicaba la E. de

M. del Decreto.

88 El RD de 24 de noviembre de 1904, firmado por el Rey D. Alfonso XIII y refrendado por el Ministro de la Gobernación Sr. Sánchez Guerra, procedió modificar el Capítulo VI y los arts. 67 y 68 del Reglamento del Instituto de Reformas Sociales, con el fin de subsanar «alguna deficiencia, originada por el modo de alcanzar su respectiva investidura los representantes de la clase patronal y de la clase obrera», y al tiempo «establecer una disciplina común para normalizar los trabajos de las Secciones y la celebración de las Juntas en pleno» (E. de M. del RD de 1904).

89 Cfr. J.I. PALACIO MORENA: La institucionalización de la reforma social en España, cit., págs. 76 y ss. y 446.

90 Ver nota 86.

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colectivos) y la adopción de «intentos de mediación, conciliación, arbitraje y otras formas de pacificación social» para poner fin a tales perturbaciones.

En el plano provincial y local, la reorganización del Instituto en 1919 pretendió, sin llegar a conseguirlo, crear Institutos Regionales de Reformas Sociales; cuestión a la que la E. de M. del RD de 14 de octubre de 1919 dedicaba dos amplios párrafos y la parte dispositiva de la norma su Capítulo VIII. El propósito era atender a las peculiaridades laborales de las regiones españolas, evitando una mecánica uniformización en la ordenación social; ello sin perjuicio del respeto a la «superior unidad espiritual requerida especialmente en la política social», no sólo justificada en la solidaridad nacional sino también en la «tendencia a la universalización de la legislación del trabajo, que es garantía suprema de la paz social»91. Estas nuevas instituciones ¿los Institutos Regionales¿ se consideraban por el legislador «parte fundamental» de la reorganización de 1919, y emulaban la estructura descentralizada del Instituto Nacional de Previsión; «la feliz experiencia de esta política social de respeto a las autonomías regionales llevada a cabo en el régimen de previsión por el Instituto Nacional de este nombre», como señalaba la E. de

M. del RD.

La creación del Ministerio de Trabajo (Real Decreto de 8 de mayo de 1920) supuso la «asignación» a él del Instituto de Reformas Sociales (art. 1) y la atribución al Ministerio de la competencia para «entender (...) en las aplicación de las leyes, reglamentos y disposiciones complementarias sobre (...) Juntas de Reformas Sociales (...), Instituto de Reformas Sociales...», etc... (art. 8 del RD de 24 de mayo de 1920). Tal asignación no supuso todavía la disolución del Instituto, aunque la anunciaba inequívocamente; así, cuando el RD de 29 de abril de 1924 crea el Consejo Superior de Comercio, Trabajo e Industria, deja a salvo aún las «prerrogativas inherentes en su aspecto técnico al Instituto de Reformas Sociales» (art. 5,a) y cita, como primero de los vocales del Consejo, al presidente del Instituto de Reformas Sociales (art. 2). Sin embargo, poco después, el RD de 2 de junio de 1924 acometió una «reorganización» del Instituto que en realidad implicó su refundición o fusión en el Ministerio y la conversión de las Juntas de Reformas Sociales en delegaciones del Consejo de Trabajo. Consecuentemente, en la organización del Ministerio de Trabajo, Comercio e Industria llevada a cabo por el RD de 9 de junio de 1924 desaparece cualquier mención específica al Instituto de Reformas Sociales, cuyas funciones básicas se atribuyen a la Dirección General de Trabajo y Acción Social, en la que, sin embargo, quedan incluidos genéricamente los «Consejos, Institutos y Juntas que actualmente se relacionan con el Ministerio» (arts. 4.I y 23). El RDLey de 24 de diciembre de 1926, por el que se aprobó el Reglamento orgánico del Ministerio de Trabajo, Comercio e Industria, disipa toda duda acerca de la supresión del Instituto de Reformas Sociales cuando especifica cuáles eran esos Institutos afectos a la Dirección General de Trabajo y Acción Social: sólo el Instituto Nacional de Previsión y el Instituto de Reeducación Profesional de Inválidos del Trabajo. Como se ha escrito sintetizando el proceso de disolución del Instituto de Reformas Sociales, éste se liquida cuando «resulta un cuerpo extraño en una sociedad que empieza a estructurarse bajo principios corporativos»92.

91 Palabras de la E. de M. del RD de 1919 coincidentes con las que se inicia el Preámbulo de la Constitución de la OIT: «...la paz universal y permanente sólo puede basarse en la justicia social».

92 J.I. PALACIO MORENA: La institucionalización de la reforma social...cit., pág. 133.

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3. CONTENIDOS JURÍDICO-LABORALES DE LA REFORMA SOCIAL Y FUNCIONES DE LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS DE LA REFORMA

Las materias objeto de regulación por las normas reformadoras eran, naturalmente y sobre todo, aquéllas de carácter social que se encontraban ayunas de ordenación jurídica por el Derecho civil. Así, los accidentes del trabajo, el trabajo de las mujeres y los menores, las asociaciones profesionales, el contrato de trabajo, los llamados «contratos colectivos», la huelga, la solución extrajudicial de los conflictos laborales (buscando fórmulas «menos rígidas y más expeditas que las de los tribunales ordinarios y jurisdicciones, más inclinadas a los dictados de la equidad que a los del summum jus»93 y creando órganos permanentes de conciliación como consejos del trabajo o jurados mixtos, etc...).

3.1. La Comisión de Reformas Sociales

y sus funciones de estudio y apoyo

normativo

En tanto órgano de estudio previo a la puesta en marcha de las reformas sociales ¿la Comisión nació «con objeto de estudiar todas las cuestiones que directamente interesan a la mejora o bienestar de las clases obreras...», etc... (art. 1º del RD de 5 de diciembre de 1883)¿, la Comisión de Reformas Sociales debía ocuparse «especialmente» del estudio de una serie de materias que especificaba el art. 2º del citado Real Decreto y entre las que destacaban las de carácter jurídico-laboral: Jurados mixtos, Cajas de retiros y socorros, trabajo de mujeres y niños, higiene y salubridad de los talleres y responsabilidades patronales en la materia y socorros mutuos94. En directa relación con estas tareas de estudio, y con el objeto de acopiar datos sobre la realidad investigada, se atribuía más adelante a la Comisión la «facultad de dirigir consultas a las personas que crea conveniente acerca de las materias cuyo examen le está confiado; de abrir interrogatorios con carácter privado o público sobre puntos concretos...» (art. 3º del RD de 13 de mayo de 1890).

Los temas objeto de atención por la Comisión de Reformas Sociales, según se desprende del RD que procedió a crearla y sobre todo del Cuestionario propuesto para la información oral y escrita abierta por dicha institución, fueron en buena parte de contenido laboral e incluso jurídico-laboral, aunque ello no suponía desatender otras materias. En efecto, laborales eran la mayor parte de los objetivos de estudio planteados por el RD de 1883 y también lo eran las preguntas sobre gremios, asociaciones y huelgas, sobre jurados mixtos, inválidos del trabajo, salarios y participación en beneficios, horas de trabajo, trabajos de mujeres y niños, instituciones de previsión y obreros agrícolas. Al lado de ellas, ciertamente, se formulaban también cuestiones de otra índole, como las relativas a aparcerías y arrendamientos rústicos, montes públicos y bienes comunales, impuestos, emigración u obras públicas.

A esta tarea fundamental de estudio, el ya citado RD de 13 de mayo de 189095, que procedió a reorganizar la Comisión, añadió, como «objeto especial de los trabajos» de ésta, la preparación de proyectos de ley o decreto en las materias de su competencia, y específicamente en cuestiones de habitación obrera, salubridad de los talleres, represión del fraude en los alimentos y asociaciones y socorros mutuos, tanto por propia iniciativa como a

93 J. CANALEJAS Y MÉNDEZ: op. cit., pág. CXLIX.

94 Al margen de estas materias jurídico-laborales, se preveían otras como las relativas a bancos agrícolas, rectificación de algunas consecuencias de la desamortización, sociedades cooperativas y habitaciones de obreros.

95 Firmado por la Reina Regente Dª María Cristina en nombre de su hijo el rey D. Alfonso XIII, y refrendado por el Ministro de la Gobernación, D. Trinitario Ruiz y Capdepón.

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petición del Gobierno. En realidad, antes de recibir formalmente estas competencias, la Comisión las venía desempeñando, puesto que ya había redactado «dos proyectos de ley tan importantes como el relativo a la manera de hacer frente a los accidentes que sufren los trabajadores y el que se refiere a la reglamentación del trabajo de los niños y de las mujeres, y (...) un tercer proyecto para la organización de los jurados mixtos», según informaba la E. de M. del citado RD de 1890.

Destaca la labor de la Comisión en materia de formulación de dictámenes sobre materias sometidas por el Gobierno y sus Ministros a su consideración (incluidos los dictámenes sobre proyectos de ley96), así como en cuanto a la preparación de reglamentos a solicitud gubernamental y de proyectos de ley de propia iniciativa. La trascendencia de estos trabajos que pudiéramos llamar «para-normativos» es innegable: disposiciones tan importantes como las Leyes de Dato sobre trabajo de mujeres y niños (Ley de 13 de marzo de 1900) y Accidentes del Trabajo (Ley de 30 de enero de 1900), y sus respectivos reglamentos, son claramente tributarias de los trabajos previos de la Comisión sobre esas materias. Otras muchas y trascendentales normas comienzan a estudiarse y proyectarse en el ámbito de la Comisión de Reformas Sociales, aunque su transformación en leyes tarde en producirse; tal es el caso de las Leyes de Descanso Dominical (1904), Tribunales Industriales (1908), Consejos de Conciliación y Arbitraje Industrial (1908), Huelgas (1909), Contrato de Aprendizaje (1911), etc. En fin, no faltan los estudios y proyectos que no llegan a convertirse en normas (así, los relativos a Jurados Mixtos y Ley de Contrato de Trabajo), aunque no por ello dejan de ejercer su influencia, manteniendo viva la idea de que es necesario acometer tales regulaciones, que, en algunos casos, y aunque sea parcial y tardíamente, acaban siendo tenidas en cuenta por el legislador97.

3.2. El proyectado Instituto del Trabajo y sus funciones de estudio y preparación de la legislación laboral

El proyectado y no creado Instituto del Trabajo mantenía los objetivos de la Comisión (estudio y publicación de datos sobre el trabajo en España y el extranjero), añadiendo explícitamente los cometidos relativos a la organización de la estadística y la inspección del trabajo, y la información al Gobierno sobre la obra legislativa que conviniera realizar (arts. 1º del Proyecto de Ley de 1902). En esta última dimensión, los autores del diseño del Instituto explicaron, asumiendo las ideas de Canalejas, su criterio acerca de las «reformas legales más urgentes en materia social». Sin perjuicio de ciertas propuestas de carácter general (reforma agraria, fiscal y de servicios municipales, así como de viviendas obreras), los propósitos de reforma laboral eran amplios y alcanzaban tanto a los aspectos individuales como colectivos de las relaciones de trabajo. Así, se proponía la preparación de una ley de contrato de trabajo (concebida con gran amplitud y sin excesivos escrúpulos sistemáticos, puesto que habría de refundir las leyes de Dato sobre trabajo de mujeres y niños y sobre accidentes del trabajo, limitar la jornada en ciertas industrias así como prohibir el truck-system, además de fomentar los «contratos colectivos de trabajo» y regular el contrato de aprendizaje y los procedimientos de conciliación y arbitraje voluntarios). Más concretamente, se proponía la regulación específica de los contratos de trabajo en que fueran parte patronal el Estado, la Provincia

96 Antecedente de la competencia más característica del actual Consejo Económico y Social (art. 7 de la Ley 21/1991, de 17 de junio).

97 Una prolija exposición sistematizada de la acción de la Comisión de Reformas Sociales en materia de legislación laboral, en Mª D. DE LA CALLE: La Comisión de Reformas Sociales (1883-1903), cit., págs. 277 a 318.

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o el Municipio (incluyendo como «base» del

contrato la «fijación de la jornada máxima,

del mínimo del salario ... y la sumisión al

arbitraje de todas las diferencias que puedan

surgir...»). En fin, reformas laborales urgen-

tes eran consideradas también la elaboración

de «disposiciones legales para fomentar la

organización obrera» y el estudio del «modo

de establecer el seguro de accidentes del tra-

bajo»98.

Evidentemente, al no llegar a crearse el

Instituto del Trabajo, no fue posible que éste

llevara a cabo las tareas que sus mentores

habían proyectado. Sin embargo, las ideas

aportadas por éstos, lejos de caer en el olvido,

habían de mantenerse vivas inspirando nue-

vos proyectos normativos, ya bajo la existen-

cia del Instituto de Reformas Sociales, e

incluso, más adelante, tras la desaparición

de éste en 1924. Un claro y relevante ejemplo

de ello es el Código del Trabajo de 1926, que,

con independencia de su denominación exce-

sivamente ambiciosa, procedió a regular un

conjunto de materias coincidente en buena

parte con las que Buylla, Posada y Morote

relacionaban como objeto posible de la orde-

nación de una Ley de Contrato de Trabajo: el

contrato de trabajo, el de aprendizaje, los

accidentes del trabajo y los Tribunales

Industriales99.

3.3. El Instituto de Reformas Sociales y sus funciones de estudio, preparación y ejecución de la legislación laboral

En fin, el RD de 23 de abril de 1903 asignaba al Instituto de Reformas Sociales la misión de «preparar la legislación del trabajo en su más amplio sentido, cuidar de su ejecución, organizando para ello los servicios de inspección y estadística, y favorecer la acción social y gubernativa en beneficio de la mejora o bienestar de las clases sociales» (art. 1º). Las funciones del Instituto resultaban, en comparación con los antecedentes del organismo, mejor delimitadas, aunque la labor de estudio no fuese mencionada inicialmente, seguramente por considerarla obvia. Esa omisión inicial fue pronto subsanada100, y en la reorganización del Instituto llevada a cabo por el RD de 14 de octubre de 1919 se destacó expresamente su cometido de estudio e investigación. Efectivamente, el art. 1º de dicha norma definía al Instituto como «el organismo oficial encargado del estudio, proposición, ejecución y difusión de las disposiciones legales referentes a los problemas económicosociales en su más amplio sentido...». «Compete al Instituto de Reformas Sociales ¿añadía el art. 2º de la misma norma¿ el estudio e investigación de las modalidades del trabajo en España y en el extranjero, como factor de la producción, y en sus relaciones con el capital, mediante las oportunas informaciones». Esta labor de investigación de la realidad social y económica del trabajo, que fue también la razón de ser de la Comisión de Reformas Sociales, tenía asimismo una importante proyección jurídica y específicamente jurídico-laboral, en cuanto que servía, como se lee en el mismo precepto citado, para «preparar los elementos científicos y de hecho para la

98 A. BUYLLA, A. POSADA y L. MOROTE: El Instituto del Trabajo. Datos para la reforma social en España, cit., págs. 10 a 12.

99 La E. de M. del Código del Trabajo (aprobado por RD-L. De 23 de agosto de 1926) reconocía tanto la deuda de éste hacia la legislación ya existente como su carácter limitado: «Como toda obra orgánica de legislación, por modesta que ella sea, es ésta fruto de las disposiciones promulgadas en épocas anteriores y del caudal de jurisprudencia que concitó su aplicación». «El Código no abarca todo el derecho del trabajo; es por lo tanto parcial, como sus congéneres...». Vid. sobre la significación de dicho Código A. MONTOYA MELGAR: Ideología y lenguaje en las leyes laborales de España (18731978), págs. 161 y ss.

100 El art. 5º del Reglamento del I.R.S., de 15 de agosto de 1903 subsanaba la omisión y aludía al asesoramiento que el Instituto podía prestar «en virtud de la experiencia acumulada por estudio informativo de las condiciones...», etc.

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legislación social y del trabajo» cuyos proyectos le cumplía «formular, por su propia iniciativa o a petición del Gobierno». Además del estudio de la dimensión sociológica y económica del trabajo, indispensable para acometer una regulación adecuada del mismo, el Instituto recibía en la citada reorganización de 1919 la atribución de «estudiar los efectos de (la) aplicación (de las normas adoptadas)», para, en su caso, «adoptar las reformas que aconseje la experiencia» (art. 2º). Por otra parte, este artículo concluía inyectando un toque de modernidad corporativista al encomendar al Instituto «el estudio y fomento de la organización corporativa, profesional y de mutuo auxilio de las mismas clases sociales» (se refería a las «más necesitadas»).

En suma, se atribuían con claridad, tras la reorganización de 1919, cuatro grandes cometidos al Instituto de Reformas Sociales:

1. el de estudio e investigación del hecho económico-social del trabajo, al que se sumaba específicamente el de «llevar las estadísticas que su misión exija y recomiende»101; b) el de preparar proyectos de normas laborales (fase prenormativa indispensable para acometer las reformas), c) el de velar por el cumplimiento de las normas una vez promulgadas (creando un servicio de inspección del trabajo y otro de estadísticas laborales), y, en fin, d) el más difuso pero también más extenso de promover ¿tomando aquí el RD de 1903 (y repitiendo sustancialmente el de 1919) palabras del art. 1º del RD de creación de la Comisión de Reformas Sociales¿ «la mejora o bienestar de las clases obreras». El RD de reorganización de 1919 completó esta vieja fórmula con una referencia, a la que ya hemos aludido más arriba, al estudio de la organización corporativa y al objetivo de «procurar la atenuación de las anormalidades en la vida del trabajo y su solución jurídica y humanitaria» (art. 2º in fine).

Curiosamente, el RD de 1903 contemplaba también otras competencias menos obvias del Instituto de Reformas Sociales, como eran las concernientes a «los asuntos relacionados con la policía y el orden público» (precisamente, la materia que el proyectado Instituto del Trabajo no quiso asumir para lo cual previó evitar su encuadramiento en el Ministerio de la Gobernación); cometidos policiales que desaparecieron oportunamente en la reorganización del Instituto llevada a cabo por el RD de 14 de octubre de 1919.

Del órgano de estudio que era la Comisión de Reformas Sociales, se pasaba con el Instituto de Reformas Sociales a un ente de mayor complejidad administrativa; complejidad a la que contribuyeron las sucesivas y numerosas modificaciones que experimentó la institución. El Instituto se constituyó, en efecto, como un órgano permanente que, por un lado, actuaba inicialmente como Cuerpo consultivo de determinados Ministerios102 y más adelante como Cuerpo consultivo del Gobierno en su integridad103, y por otro se configuraba como «centro especial de la Administración activa» (art. 6º del Reglamento de 1903), en el que se prefiguraba el futuro Ministerio de Trabajo, creado en 1920. Con carácter residual recibía el Instituto ciertas funciones (de asesoramiento y mediación en conflictos colectivos) orientadas a la genérica mejora de las clases obreras.

El contenido de las «funciones de carácter consultivo» a que aludía el art. 6 del RD de 1903 se explicaba en el art. 3 del Reglamento: «responder a las consultas de los Ministros

101 Art. 2º del RD de14 de octubre de 1919 (ver nota 41).

102 El de la Gobernación, el de Gracia y Justicia y el de Agricultura, Industria, Comercio y Obras Públicas (art. 6º del Reglamento de 1903).

103 Esta generalización de la función consultiva del

I.R.S. (antecedente de la que hoy ejerce el Consejo Económico y Social) se produjo con la promulgación del RD de 14 de octubre de 1919, de reorganización de los servicios del Instituto (firmado por el Rey D. Alfonso XIII y refrendado por el Ministro de la Gobernación, Sr. Burgos y Mazo).

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con que se halla inmediatamente relacionado (el Instituto) y a todas las demandas atendibles»104; labor consultiva cuya finalidad era la específica de «preparar la legislación del trabajo». Así lo confirmaba el art. 43 del Reglamento cuando disponía que «el Instituto en pleno funcionará como Cuerpo consultivo para los efectos de la proposición, reforma y aplicación de las leyes sociales», fórmula que añadía a la consulta para la elaboración de normas la consulta sobre su aplicación. En cuanto órgano de la Administración activa, el Instituto de Reformas Sociales tenía la competencia de «cuidar de la ejecución de las leyes del trabajo», lo que le autorizaba a «organizar los servicios de inspección y estadística en condiciones de la mayor eficacia, lo mismo en las dependencias centrales que en las provinciales y locales» (art. 4º del Reglamento). En fin, la genérica función que se atribuía al Instituto «para favorecer la acción social y gubernativa en beneficio de la mejora y bienestar de las clases obreras» se traducía, además de en la competencia de asesoramiento, en la de mediación «ya para prevenir los conflictos, ya para resolverlos, conciliando los intereses encontrados» (art. 5º del Reglamento).

Los trabajos del Instituto de Reformas Sociales fueron ingentes, con independencia de que en su mayor parte no llegaran a plasmarse en normas, debido a la sobresaltada vida parlamentaria de la época y, a veces, a las encontradas posiciones dentro del propio Instituto. Así, en materia de contrato de trabajo, eje como es bien sabido del Derecho del Trabajo, el primer cuarto del siglo XX asistió a la elaboración de hasta ocho proyectos de Ley, cuyo punto de partida (objeto de pura reproducción ulterior en varias ocasiones) fue el importante Proyecto del Instituto conocido con el nombre de su presidente, Azcárate (1905). Sobre la base del Proyecto Azcárate se redactaron en 1906 el Proyecto Dávila (mera reproducción de aquél); en 1908 el Proyecto La Cierva (que se aparta sensiblemente del de Azcárate); en 1910 el Proyecto Merino (que vuelve al de Azcárate, seguido por Dávila); en 1914 el Proyecto Sánchez Guerra (que transcribe el de Azcárate con alguna levísima modificación); en 1916 el Proyecto Ruiz Jiménez (idéntico al de Sánchez Guerra); en 1919 el Proyecto Burgos y Mazo (que se separa en diversos tratamientos de los anteriores); y en 1924 un nuevo anteproyecto del Instituto de Reformas Sociales105. Además de estos intentos globales de ordenación del contrato de trabajo, que si no prosperaron sí prepararon la futura promulgación de normas generales sobre contratación laboral (el Código del Trabajo y las Leyes de Contrato de Trabajo de 1931 y 1944), el Instituto de Reformas Sociales trabajó en la elaboración de normas sobre aspectos específicos del contrato laboral: salario (Proyecto de ley sobre inembargabilidad del salario, 1905; informes sobre prohibición del truck-system, que influyen en el Real Decreto de 18 de julio de 1907), jornada laboral (Proyectos de ley sobre limitación de la jornada en la industria textil, 1915; y en la dependencia mercantil, 1918, etc...), descanso dominical (proyectos acogidos en los reglamentos de 1904 y 1905 y en diversas Reales Órdenes), trabajo de mujeres y niños (proyectos acogidos en las Leyes de 8 de enero de 1907 y 20 de febrero de 1912, y en los Reales Decretos de 25 de enero de 1908), contrato de aprendizaje (proyecto acogido en la ley de 17 de julio de 1911). Asimismo elaboró el Instituto proyectos normativos en materia de seguridad y salud en el trabajo (proyecto de Reglamento General de Seguridad e Higiene

105 Un completo análisis del contenido y significación de estos proyectos en Mª T. SOSA MANCHA: La emergencia del contrato de trabajo (La codificación civil y los proyectos de Ley de Contrato de Trabajo: 1821-1924), Civitas, 2002, págs. 141 y ss. Como señala la autora, en rigor sólo puede hablarse de dos proyectos del Instituto de Reformas Sociales, pues «el resto de los intentos que componen este iter prelegislativo es reproducción del texto elaborado por dicho Instituto en 1905, o bien obra de la acción ministerial o del Senado» (pág. 155).

104 Vid. nota anterior.

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en el Trabajo, 1906; y otros informes y propuestas en la materia). Por lo que se refiere al llamado «Derecho colectivo del trabajo», el Instituto elaboró un proyecto de reglamento sobre actuación sindical en las empresas de servicios públicos, que fue acogido en el Real Decreto de 23 de marzo de 1917; los trabajos preparatorios del Instituto influyeron también en el contenido de la Ley de Consejos de Conciliación y Arbitraje, de 1908, y en la de Huelgas y Coligaciones, de 1909; ello sin perjuicio de que varios proyectos sobre estas materias no prosperasen106. En materia de previsión social y accidentes del trabajo el Instituto informó y preparó diversas normas. De gran trascendencia fue su proyecto luego convertido en la importantísima Ley de 27 de febrero de 1908, creadora del Instituto Nacional de Previsión, «feliz combinación de la iniciativa de obreros, patronos y filántropos»107z. Ambos Institutos cooperaron intensa y eficazmente; fruto destacado de ello fue la preparación del Real Decreto de 20 de noviembre de 1919, que estableció un plan de seguros sociales. También preparó el Instituto de Reformas Sociales sucesivos proyectos de reforma de la legislación sobre accidentes del trabajo, que fueron finalmente acogidos en la Ley de Accidentes de 1922 y en su Reglamento; igualmente elaboró el Instituto un proyecto fallido de Ley reguladora de las enfermedades profesionales. En fin, al Instituto se debe la preparación del proyecto de la Ley de Tribunales Industriales de 1912, modificativa de la de 1908, y su gestión fiscalizadora de las relaciones laborales anticipa la promulgación de la primera Ley de Inspección del Trabajo (1906).

106 Cfr. referencia de los mismos en I. LÓPEZ PENA: «Los orígenes del intervencionismo laboral en España: el Instituto de Reformas Sociales», cit., pág. 32, nota 32.

107 A. A. BUYLLA Y G. ALEGRE: La reforma social en España, cit., pág. 87.

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