Reformas en materia de expropiación forzosa en un entorno de crisis

AutorAndrés Boix Palop
Cargo del AutorProfesor de Derecho administrativo. Universitat de València - Estudi General de València
Páginas187-248

Page 187

I Planteamiento
1. La Ley de expropiación forzosa, de 1954 a nuestros días

La Ley sobre Expropiación Forzosa de 19541(LEF, en adelante) se ha convertido, como es sabido, en una de las más longevas de nuestro Derecho público. No sólo ha aguantado más de medio siglo en vigor, sino que lo ha hecho sin demasiadas modificaciones de relieve, lo que resulta si cabe más llamativo en

Page 188

estos tiempos de constante cambio normativo en que vivimos instalados. Las partes de la norma que han sufrido más actualizaciones han acabado por quedar fuera de la misma, especialmente todo aquello referido a los supuestos más disputados de valoración adecuada que han de merecer los bienes expropiados a efectos del pago del justiprecio (como es el caso, muy significado, de las valoraciones de suelo), pero por ejemplo también las controvertidas cuestiones en torno a la reversión se han realizado aprovechando la reforma de otras leyes2, contribuyendo a dotar si cabe de más estabilidad al articulado de la LEF. Resulta ritual constatar que la supervivencia del texto legal sin sufrir variaciones estructurales de importancia, incluso a pesar del notable cambio de paradigma al que se enfrenta nuestro Derecho con la aprobación de la Constitución española de 27 de diciembre de 1978, es enormemente llamativa y explicable, sin duda, no sólo por la corrección técnica de la ley sino también porque contenía una arquitectura ya en su origen plenamente conciliable con los principios y garantías constitucionales implantados más de dos décadas después de su nacimiento. Lo cual no significa, como es evidente, que la ley sea perfecta o carezca de defectos, pero sí que es estructuralmente adaptable a nuestro marco actual3.

Con todo, resulta también obvio que no sólo la corrección técnica y una sorprendente adaptación avant la lettre a nuestro marco constitucional4explican la longevidad de la ley. Una norma sólo puede vivir tantos años, y gozar de una relativa buena salud (por mucho que algunas de sus soluciones susciten no pocas críticas, éstas se siguen aplicando sin mayores quebrantos administrativos ni excesiva conflictividad social), si además resuelve de manera al menos moderadamente satisfactoria los problemas en los que está llamada a mediar y

Page 189

si, por último, logra mostrarse como capaz de adaptarse a la evolución de los tiempos, tanto social como económica. El enorme mérito de que algo así pueda darse es más fácil de valorar si comparamos esta norma con sus coetáneas, la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 y la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, inspiradas por principios semejantes a los que dieron lugar a la LEF y productos igualmente correctos técnicamente que, sin embargo, acabaron viendo vencido su tiempo y siendo sustituidas por nuevos textos, como es sabido, en 1992 y 1998, respectivamente. Más allá de incorporar mejoras técnicas o de responder a la necesidad de declinar de manera más afinada los principios constitucionales, la conveniencia de dotarnos de instrumentos más adaptados a nuevas realidades y necesidades fue clave en estos procesos de sustitución.

Ahora bien, en el fondo no puede descartarse que la relativa intangibilidad de la LEF (más de medio siglo sin ser sustituida o, al menos, modificada en profundidad) tenga también algo que ver con la casualidad. Ya se ha dicho que no son pocas sus soluciones a día de hoy muy criticadas, y tanto doctrinalmente5como desde instituciones como el Defensor del Pueblo se ha aconsejado reiteradamente su reforma6. Esta insatisfacción, más o menos intensa, o al menos la conciencia sobre una necesaria adaptación de la ley a las actuales condiciones, que se ha ido extendiendo, explica que los intentos de reforma se vengan sucediendo, con mayor o menor ambición, cada vez con más frecuencia. Así, en 2002, el Ministerio de Hacienda promovió desde la Inter-vención General del Estado encuadrada en la Subsecretaría de Hacienda un Anteproyecto de Ley General de Expropiación Forzosa (el hecho de que el origen del intento de reforma surgiese precisamente de Hacienda es significativo, como tendremos ocasión de argumentar) y una vez encallado éste fue el Ministerio de Justicia quien creó en el seno de la Comisión General de Codificación una Sección Especial con el objetivo de elaborar un nuevo Anteproyecto de Ley General de Expropiación Forzosa, lo que dio resultado un texto remitido al Ministro el 23 de julio de 2003. Ambas propuestas trataban de dar respuesta a insuficiencias que tienen esencialmente que ver con mejorar la

Page 190

posición y tutela jurídica de los derechos del ciudadano expropiado (se juzga en general como escasa la información y orientación sobre el procedimiento de que disponen, como francamente insuficientes sus vías de recurso en las fases previas y como desajustados los tiempos del procedimiento de urgencia, de manera que al particular apenas si le queda como opción de defensa la pugna por determinar una buena estimación del justiprecio), así como respecto de los mecanismos de determinación de la indemnización7. No obstante, el juicio de insatisfacción respecto de las soluciones adoptadas por la norma en vigor es también compartido en ocasiones por las distintas Administraciones que aplican la norma, que entienden que además de la mejora de la posición del ciudadano sería también posible una mejor satisfacción de los intereses generales (ya decíamos que no es casual que alguno de los intentos de reforma hayan surgido precisamente de la Subsecretaría de Hacienda) si se acometieran algunas modificaciones8.

A la vista de estos elementos de juicio es perfectamente sensato pensar, en definitiva, que el hecho de que la norma haya resistido hasta la fecha casi intacta tiene sin duda también algo que ver la casualidad. Cualquiera de estos proyectos fallidos podría perfectamente haber acabado viendo la luz, y que no fuera así es achacable a una pluralidad de razones en las que no entra sólo la corrección y suficiencia del actual marco legal9y que también entroncan, como se ha dicho, con que el elemento tradicionalmente más conflictivo, las valora-

Page 191

ciones de los bienes expropiados de naturaleza inmobiliaria, haya pasado a estar fuera de la ley (frente a la estabilidad de nuestra legislación en materia de expropiación forzosa los cambios normativos se suceden vertiginosos en mate-ria urbanística, y ello a pesar de las mucho más reducidas competencias estatales en este segundo ámbito).

2. Perspectivas de reforma en un entorno de crisis

Una de las críticas que tradicionalmente ha sufrido la LEF tiene que ver con su origen excesivamente, se dice en ocasiones, académico10. Los principios en que la ley se apoyaría serían inobjetables las más de las veces y las soluciones de la norma coherentes y perfectamente sensatas en un plano teórico, pero la realidad y sus atajos, la práctica cotidiana y su afirmación jurisprudencial, habrían deformado mucho en ocasiones la efectiva vigencia de los mismos, hasta hacerlos irreconocibles. Como es lógico, por estas rendijas se colarían efectos indeseables que una hipotética reforma en materia de expropiación forzosa habría de corregir.

Ahora bien, es perfectamente posible que esa labor técnica realizada en abstracto explique también, al menos en parte, la longevidad de la LEF. Por ello no parece del todo irrazonable pretender que de cara a una reforma futura pueda tener sentido confrontar a los argumentos de quienes bregan cotidianamente con las expropiaciones forzosas una serie de consideraciones de principio realizadas desde el mundo académico. Haciendo de la necesidad virtud (quien esto escribe tampoco ha tramitado nunca expediente expropiatorio alguno) es lo que trataré de llevar a cabo en las próximas páginas, exponiendo modestamente cuáles son los mayores problemas, a la luz de un análisis esencialmente principial y teórico, de nuestro modelo de expropiación forzosa. Una reflexión que además atenderá, sobre todo, a aquellas perspectivas de reforma que puedan apuntarse sobre la misma, en aras al respeto a ciertos principios y garantías jurídicas, pero siempre con la intención de que sean útiles para lograr una mejor adaptación a la realidad de los tiempos. Unos tiempos, y a partir de esa premisa se tratará de enhebrar el análisis, de crisis y contracción económica que obligan (o al menos aconsejan) a sentar unas bases en algunas cuestiones algo diferentes a las tradicionales en la materia.

Así, no es difícil coincidir en que cualquier norma expropiatoria en un Estado de Derecho ha de cumplir satisfactoriamente con dos cometidos esenciales: de una parte, dotar...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR