Reformas laborales y políticas de empleo
| Autor | Federico Navarro Nieto - Antonio Costa Reyes |
| Cargo | Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Córdoba - Profesor Contratado doctor. Universidad de Córdoba |
| Páginas | 13-31 |
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En la actualidad las políticas de empleo deben situarse en un escenario caracterizado por la profunda crisis económica y de empleo y por los cambios profundos en el tejido productivo y en las cualificaciones requeridas en modelos productivos flexibles. En España el marco legal de las políticas de empleo ha sido sometido a una profunda revisión1, que ha afectado al marco institucional, a la regulación de las políticas activas y pasivas de empleo, a la formación profesional para el empleo y a la intermediación laboral.
Las reformas que están teniendo lugar en materia de políticas de empleo están muy condicionadas por los itinerarios trazados por las instituciones comunitarias para avanzar en la flexiseguridad2. Apoyándose en un marco normativo e institucional
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específico en materia de empleo3, la UE impulsa una política de empleo que se enmarca en la Estrategia Europeo por el Empleo (EEE)4, y se vincula a los nuevos objetivos de flexiseguridad de la primera década del 20005. Tratando de buscar un cierto equilibrio, la UE resalta en sus documentos más recientes la necesidad de "modernizar los mercados laborales y promover el empleo de calidad" mediante mercados laborales más abiertos y flexibilidad contractual, flexibilidad en la organización del trabajo (haciendo posible en particular la inserción de la mujer en el mercado laboral con empleos de calidad y la conciliación de la vida laboral, familiar y privada) y seguridad laboral en el mercado de trabajo, que asegure la transición de un empleo a otro, con estímulos a la formación permanente, con políticas activas de empleo "eficaces" (que hagan posible una protección adecuada frente al desempleo, pero también "que incentive el empleo y la movilidad laboral"), con medidas que favorezcan la inclusión no sólo de desempleados, sino también de quienes están ocupados precariamente o en trabajos no declarados. Este conjunto de objetivos se plasman actualmente en las directrices y orientaciones para las políticas de empleo vigentes6.
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Pero como se ha puesto de manifiesto, las políticas de flexiseguridad suponen una modificación de los paradigmas de la regulación laboral y del mercado de trabajo7.
En primer lugar, la tutela del trabajo en el marco de una relación contractual laboral no será ya equivalente a la seguridad en el puesto de trabajo; ahora además debe ser compatible con objetivos de flexibilidad laboral dentro de la empresa (flexibilidad interna: movilidad, flexibilidad salarial; flexibilidad de salida: extinciones de contratos por existencias económicas o productivas empresariales). En segundo lugar, junto a una regulación laboral centrada en el contrato y las relaciones laborales, ahora pasa a un primer plano la tutela en el mercado de trabajo y las políticas que garanticen la protección social, las transiciones en el mercado de trabajo y la empleabilidad (empleo, protección frente al desempleo, formación)8.
El riesgo de las presentes orientaciones de las políticas de flexiseguridad está en devolvernos a la vieja asimetría entre lo económico y lo social en la UE9. Ciertamente, el marco jurídico de los Tratados ya impone un importante condicionante de la EEE por la política económica10. Pero a partir de 2010 los objetivos de modernización del funcionamiento del mercado de trabajo se abordan desde estrictas exigencias económicas (de estabilidad presupuestaria y financiera y de rigurosa vigilancia de las instituciones comunitarias al respecto). Frente a esta percepción debería subrayarse que la flexiseguridad no gira en torno a un único modelo de mercado laboral, ni a una única estrategia de actuación. De hecho, hay que partir de diferentes modelos laborales europeos, sobre los que la crisis incide de diferente manera, lo que va a conducir a respuestas diferentes de los sistemas nacionales de relaciones laborales y en consecuencia a diversas traducciones de la flexiseguridad promovida por la UE11.
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En este contexto, las políticas de flexiseguridad en los países del sur europeo se traducen en reformas más claramente escoradas hacia el polo de la flexibilidad. El modelo europeo meridional de flexiseguridad combina una multiplicidad de fórmulas contractuales de flexibilidad "de entrada", junto a una creciente flexibilidad "de salida" en el contrato indefinido típico, sin perspectivas de reducción del empleo precario y la segmentación del mercado de trabajo; sin políticas decididas de inversión en formación ni en políticas activas de empleo, frente a la prioridad inflexible de los objetivos de austeridad y reducciones presupuestarias impuestos desde la UE12.
La observación de los diferentes modelos europeos de flexiseguridad con resultados más o menos positivos nos permite concluir que son posibles diferentes modalidades de equilibrio entre flexibilidad y seguridad, garantizando al mismo tiempo objetivos de estabilidad en el empleo, un mercado de trabajo integrado (no segmentado), que facilita las transiciones entre empleo, formación y desempleo, y empresas competitivas apoyadas en objetivos de productividad y alta cualificación. Pero ello requiere una orientación de la regulación normativa y de las políticas sobre el mercado de trabajo. No se puede pretender avanzar sobre el modelo de flexiseguridad de tipo danés sin eficientes servicios de colocación y de formación profesional, y sin un apoyo económico a los trabajadores en procesos de transición, lo que requiere un estado del bienestar asentado y una fuerte inversión presupuestaria del Estado13. No se puede avanzar siguiendo la estela del modelo germano, basado en crecientes dosis de flexibiidad interna en la relación contractual típica indefinida, cuando al mismo tiempo se mantiene una oferta normativa de contratos atípicos con bajos costes laborales y se facilita la flexibilidad "de salida" para los contratos estándar14.
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Como típico modelo de flexiseguridad meridional, las reformas en el sistema español sólo darán sus frutos más inmediatos del lado de la flexibilidad (y de momento claramente escorada hacia la flexibilidad de entrada y de salida15), de mantenerse las actuales prioridades impuestas por los mercados financieros y la gobernanza económica de la UE, y las exigencias de reestructuración del sistema productivo en España. Sólo un cambio, que no parece inmediato, en el ciclo económico y de prioridades sobre el mercado de trabajo puede ofrecer expectativas del lado de la seguridad con las reformas de urgencia en los últimos años; expectativas de un equilibrio respetuoso de las exigencias del mercado y la empresa y los derechos y tutelas en la relación contractual y en el mercado de trabajo para los trabajadores.
En España se avanza en la flexibilidad en la gestión del mercado de trabajo (potenciando el papel de las agencias privadas), pero ésta no va acompañada de la modernización de los servicios públicos de empleo16, que es un objetivo repetidamente subrayado y que la legislación de urgencia de 2011 y 2012 vuelve a reiterar17. Es significativo el dato de la finalización de la prórroga, de la contratación orientadores de empleo para el reforzamiento de la red de oficinas de empleo (Orden ESS/1919/2012, de 10 de septiembre).
En el terreno de los objetivos de empleabilidad se concretan avances a través de la formación profesional (reglada o para el empleo)18. Aunque los avances son lentos
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y a veces son más aparentes que reales (paradigmática la creación de una "cuenta de formación" en el art. 26.10 LE, sobre la que nada se concreta). En materia de incentivos a la contratación se sigue incurriendo en deficiencias ya constatadas, como la ineficacia de las políticas de bonificaciones de cuotas empresariales a la Seguridad Social, por su generalidad y continuidad en el tiempo19. Una crítica general a las políticas activas de empleo radica en que, a pesar de que en los últimos años se venía produciendo un incremento del presupuesto en estas políticas (no así en los dos últimos ejercicios ni tampoco para 2013), sigue teniendo un peso significativo el sistema de bonificaciones a la contratación o al mantenimiento de empleo, siendo baja la inversión en formación o los servicios del mercado de trabajo comparativamente con la UE20. La señalada reducción de la inversión presupuestaria en las políticas de empleo puede contribuir a agravar esta problemática, cuando la inversión en formación debe ser un objetivo prioritario en España21.
En nuestro sistema jurídico el marco institucional y normativo de regulación del mercado de trabajo y de las políticas de empleo diseñado en la Ley 56/2003, de Empleo, supone el paso definitivo de un modelo basado en el monopolio público en la intermediación, centralizado y estatal (INEM), centrado en una función tradicional de colocación y de gestión de las prestaciones por desempleo, a otro modelo basado en la inexistencia de monopolio público, un modelo de servicio público de empleo coordinado y descentralizado, con vocación de gestión integral de las políticas de empleo. En efecto, la LE define la política de empleo como el conjunto de decisiones adoptadas por el Estado y las Comunidades Autónomas que tienen por finalidad, en primer lugar, el desarrollo de programas y medidas tendentes
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a la consecución del pleno empleo; en segundo lugar, avanzar en un modelo de "calidad en el empleo"; en tercer lugar, la "adecuación cuantitativa y cualitativa de la oferta y demanda de empleo"; finalmente, un objetivo de...
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