Las reformas institucionales en Grecia 2010-2017: entre la necesidad y la Troika

Autor:Carlos Vidal Prado/David Delgado
Páginas:77-105
 
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1. Introducción

Desde el estallido de la recesión económica mundial en 2008, Grecia se ha convertido, para el mundo, pero especialmente para la Unión Europea, en epítome de un país en permanente crisis.

Un Estado que, con el espejismo de los Juegos Olímpicos de Atenas de 2004, y hasta las elecciones de octubre de 2009, pretendía mostrar la imagen de un país moderno, próspero y en constante desarrollo que no se correspondía en absoluto con la realidad.

Mayo de 2010 y la solicitud de asistencia financiera internacional por parte del entonces primer ministro griego Papandreu puso fin al espejismo, mostrando la vulnerabilidad de un Estado que, desde los años ochenta, y en paralelo a su entrada en la Unión

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Europea, venía falseando sus datos macroeconómicos, en connivencia con toda la clase política griega.

Su situación como país pequeño y periférico contribuyó a considerarlo, en principio, un asunto menor, pese a las implicaciones de su rescate para el resto de países del sur de Europa y los socios europeos en general, como demostraron los posteriores rescates a Irlanda y Portugal.

Desde entonces, Grecia, con Gobiernos de signo distinto, ha sido objeto de sucesivos rescates financieros, tres hasta el momento. Rescates que han supuesto una profunda catarsis de la economía y el sistema productivo griegos pero que, también, al incidir en la política de reducción del gasto presupuestario y de incremento de ingresos, han tenido una incidencia muy significativa en el ámbito de las Administraciones públicas y las políticas públicas del Estado Social.

A lo largo de este trabajo expondremos la evolución de la llamada «crisis griega» — más bien, la «crisis del euro»— y el proceso de transformación y liberación de la economía griega para poder participar en los sucesivos rescates —aún inconclusos— y evitar, así, el colapso de su economía y su salida del Sistema Monetario Europeo, incidiendo de forma especial en las reformas estructurales puestas en marcha desde 2010 hasta mayo de 2017.

2. La crisis griega y los rescates
  1. Mayo de 2010: el primer rescate y el fin de una ilusión

    En septiembre de 2009, el primer ministro griego Kostas Karamanlis, del partido conservador Nueva Democracia, convocó elecciones legislativas anticipadas2para octubre, tras el rápido deterioro de la economía griega y la necesidad de fortalecer la posición de su Gobierno, fuertemente cuestionado tras el fracaso de las reformas estructurales que necesitaba el país.

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    Las elecciones, en las que resultó vencedor el PASOK3y su líder, Yorgos Papandreu4, hijo y nieto de primeros ministros5, por mayoría absoluta6, dieron como resultado un nuevo escenario político, que al poco tiempo se vería superado por la gravedad de una crisis económica cuya magnitud era aún desconocida.

    Hasta ese momento, Grecia era considerado un país que, tras la expansión y el crecimiento experimentados en el contexto posterior a los Juegos Olímpicos de Atenas de 20047, atravesaba un ciclo económico contractivo, habitual en muchas economías tras un notable desarrollo, pero sin más riesgo que la necesidad de unos ajustes presupuestarios.

    Sin embargo, la debilidad de la economía griega era mucho mayor de la estimada, consecuencia de un gasto público excesivo8y de la falta de reformas estructurales en

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    una economía y un sistema productivo caracterizados por la falta de flexibilidad y una elevada corrupción9.

    Los mercados internacionales comenzaron a desconfiar, lo que se tradujo en una escalada de la prima de riesgo10griega que, en una paradoja financiera, justo cuando su economía mostraba un mayor deterioro, necesitando de mayor confianza inversora y financiación, tenía que pagar un mayor sobreprecio para lograrla, lo que la situaba en un círculo vicioso de difícil salida.

    En febrero de 2010, apenas cuatro meses después de asumir las responsabilidades de Gobierno, se hizo público que la situación de la economía era de extrema gravedad, con un déficit que se había incrementado desde las anteriores estimaciones11hasta el 12,7% del Producto Interior Bruto12y una deuda pública que se situaba en el 113,4%. Magnitu-

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    des que despertaron todas las alarmas en la Unión Europea13, que ya estaba sufriendo el debilitamiento de las economías de sus socios14.

    Todo ello, mientras se conocía que Grecia, al menos desde finales de los años noventa —coincidiendo con su entrada en el euro—, había estado suministrando datos macro-económicos falsos15, utilizando complejos productos financieros. Un engaño que se había producido con pleno conocimiento de Gobiernos de todo signo político y en connivencia con algunos bancos de inversión internacionales16.

    El escándalo, que mermó la credibilidad de Grecia y de su clase política hasta el punto de que desde algunos sectores de la Unión Europea se llegó a plantear su salida de la Unión supuso, además, la implosión del sistema político griego y de sus grandes partidos, considerados corresponsables del fraude, acelerando la llegada al poder de partidos revolucionarios/populistas de extrema izquierda que desdeñaban las políticas de salida de la crisis impuestas por los socios internacionales como conditio sine qua non del rescate financiero.

    En marzo, Papandreu anunció un plan de estabilidad que tenía como objetivo el saneamiento de las cuentas públicas y la reducción del déficit. Un plan exigente, cuyo impacto económico, estimado en 4.800 millones de euros tenía, como ejes centrales, la disminución del gasto de las Administraciones públicas mediante la congelación de las pensiones y la rebaja del sueldo de los empleados públicos, y un incremento de los ingresos tributarios, especialmente con la subida del IVA hasta el 21% y algunos impuestos indirectos.

    Medidas que, no obstante, no impidieron el empeoramiento de la valoración crediticia de la deuda pública griega17, cuya calificación descendió hasta el nivel de «bono basura»,

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    impidiendo con ello el acceso a la financiación18en los mercados tras un incremento exponencial de su prima de riesgo.

    Esta situación, insostenible, obligó a finales de abril a Papandreu a solicitar formal-mente el rescate financiero19para Grecia a la Unión Europea y el Fondo Monetario Internacional, ante la incapacidad de su Gobierno para resolver los graves desequilibrios macroeconómicos20.

    El contenido del rescate, aprobado el 2 de mayo y cuantificado en 110.000 millones de euros —de los que 80.000 millones serían aportados por la zona euro y los 30.000 millones restantes por el Fondo Monetario Internacional—, tenía como objeto sostener las finanzas griegas evitando el default hasta junio de 2013. Un periodo de tiempo durante el que Grecia debía proceder a reducir su déficit y deuda pública a los objetivos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

    Por ello, el rescate estaba fuertemente condicionado a la puesta en marcha de una serie de medidas de ajuste presupuestario para reducir el déficit. Con este planteamiento, el Gobierno griego puso en marcha un programa de ajuste, que tuvo de nuevo como destinatarias principales a las Administraciones públicas —con la supresión de pagas extras y congelación salarial durante tres años a los empleados públicos, tasa de reposición del 0% con prohibición nuevas incorporaciones, racionalización del sector público local, que

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    pasaba de los 1.300 municipios existentes a 340 y privatizaciones21—, liberalización de los sectores regulados —en los sectores del transporte y la energía—, pensionistas22—supresión de las pagas extraordinarias en pensiones superiores a los 2.500 euros—, reforma laboral —el pase de los 60 a los 65 años de la edad mínima de jubilación, reducción de la indemnización por despido y liberalización de la regulación gremial—, y de política fiscal —un nuevo incremento tributario del 10% para el alcohol, el tabaco y la gasolina y una nueva subida del IVA hasta el 23%—.

    El objetivo, en definitiva, era reducir el déficit en unos 30.000 millones de euros hasta 2014 aunque, consecuencia natural del impacto económico y social de las medidas, se produjo una fuerte contracción del Producto Interior Bruto, ahondando con ello en la recesión de la economía griega.

    En fin, un durísimo plan de ajuste económico-financiero cuya magnitud propició una escalada de la tensión social, con frecuentes manifestaciones, violencia en las calles y huelgas generales23, no solo por el impacto de las medidas, sino también por la sensación de engaño por parte del PASOK, que había ganado las elecciones con un programa político de gobierno muy distinto del que estaba realizando24.

    En cualquier caso, un primer balance de estas medidas se conoció a mediados de agosto, cuando el Gobierno griego anunció que, gracias a las medidas de ajuste fiscal, el déficit se había reducido en un 39,7% de enero a julio de 2010, aunque a un elevado precio: el paro se había incrementado un 43% y el Producto Interior Bruto se había contraído en un 1,5%.

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    A la crisis económica griega había que añadirle otro factor, que incidió de forma significativa para empeorar la situación: la crisis de la zona euro, de la que la crisis griega constituía una pequeña parte.

    Una crisis que, fruto de la globalización financiera mundial, tras su inicio en los Estados Unidos en 2008 se extendió al continente europeo a causa de la recesión global, la facilidad de acceso al crédito y el estallido de la burbuja inmobiliaria —como evidenciarían el caso de los Estados Unidos y, en Europa, los de Irlanda y España como ejemplos paradigmáticos—, debilitando progresivamente la estabilidad financiera de la Unión Europea.

    La conjunción de todos estos factores produjo, cuando el acceso a la financiación en los mercados fue cada vez más difícil y el coste de financiarse se incrementaba, que el volumen de deuda pública creciese, obligando a determinadas...

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