Las reformas agrarias hispanoamericanas
| Autor | Francisco Corral Dueñas |
| Cargo | Doctor en Derecho.Registrador de la Propiedad Madrid.Vocal de la Asociación Española de Derecho Agrario |
| Páginas | 847-890 |
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Las diversas tendencias
"Dios ha dado la tierra a todo el género humano para que ella sustente a todos sus habitantes, sin excluir a nadie ni privilegiar a ninguno". En este frase, sencilla y completa a la vez, resume el Papa Juan Pablo II la doctrina social de la Iglesia sobre este tema, en su reciente encíclica Cen-tessimus annus.
La propiedad de la tierra agrícola y los medios de su llevanza es una de las cuestiones claves de la humanidad y, sin duda, una de la que más encontradas posiciones ha suscitado.
Desde la concepción individualista, que concibe al dominio como uno de los más sagrados e inviolables derechos del hombre, hasta la tesis rotunda de los anarquistas de que la propiedad es un robo, hay no pocas posiciones intermedias, sin que ninguna de ellas haya llegado a satisfacer a todos por igual.
Sobre la tierra y sus problemas se han derramado ríos de tinta, se hanPage 847 publicado montones de estudios y se han pronunciado miles de conferencias, mítines y soflamas. La expresión "reforma agraria", que apareció a principios de siglo, fue idealizada hasta convertirla en una casi panacea que valdría para curar todos los males y dar satisfacción a todas las necesidades.
Ya casi a finales del siglo vemos que no sólo ha fallado el pronóstico, sino que ni siquiera estamos de acuerdo sobre qué se debe entender por tal reforma. Desde el puro y simple reparto de suelo que era la idea inicial, se ha llegado hasta las complicadas planificaciones modernas de tintes técnicos, pasando por las más o menos altisonantes ideas de las reformas integrales y de la transformación de las estructuras.
Cada tendencia política enarbola su bandera, alumbrando soluciones que suelen ser interesadas y parciales. Los terratenientes poderosos acceden a veces a verificar pequeñas reformas aceptando algunos sacrificios, con el estudiado propósito de dejar que cambie algo para que todo siga igual. Las tendencias socialistas, en mayor o menor grado, acuden a colectivizaciones que suelen ser poco compatibles con la innata independencia y el ideal de propiedad que subyace en todo hombre de campo. Las tendencias comunistas, de signo rígido y absorbente, simplemente sustituyen al antiguo señor por la autoridad omnímoda del partido o del Estado, que suele ser un patrono poco deseable.
Todo un abanico de tendencias dispares. Pero no han sido capaces de solucionar los problemas y éstos subsisten.
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Las planificaciones modernas
Superados ya, como veremos, los postulados que alentaron las reformas de origen revolucionario, es idea que va ganando terreno la de que la agricultura necesita una reforma planificada dentro del ámbito general del desarrollo económico de cada uno de los países.
Este consenso sobre la planificación va creciendo y es objeto de regulaciones particulares que siguen las orientaciones de los técnicos internacionales. La Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, más conocida por su anagrama FAO, está desarrollando una labor importantísima e imprescindible a la que nos hemos de referir.
En su informe de 1971 considera a la reforma agraria como instrumento principalísimo de justicia social y parte integrante de la estrategia del desarrollo económico. Recomienda a los Estados miembros la adopción de medidas concretas, especialmente una reforma agraria democrática, para que la propiedad y el uso de la tierra sirvan mejor a esos fines dePage 848 justicia y desarrollo, que están ligados estrechamente a la paz y seguridad internacionales.
Según la FAO, la reforma agraria debe cubrir todos los aspectos del progreso de las instituciones rurales y abarca principalmente cambios en las estructuras de la tenencia de la tierra, la producción y los servicios auxiliares. En cuanto a la reforma de las estructuras, es principio básico que los beneficios que se deriven de la explotación de la tierra deben corresponder a quienes la'trabajan, tanto cuando se crean unidades familiares con tierra existente, como cuando se nacionaliza la tierra para darla a trabajadores en explotación individual o colectiva. La reforma agraria debe ser punto de partida e instrumento de un desarrollo económico general, constituyendo un factor esencial para formar y conservar una sociedad igualitaria.
La reforma agraria se integra, además, de otras medidas de gran importancia: abolición o mejoramiento de algunas formas de aparcería, regulación de los arrendamientos, perfeccionamiento de los registros de la propiedad para asegurar la titulación de las fincas adjudicadas, compra o expropiación de tierras para su distribución entre quienes carecen de ellas o las tienen en extensión insuficiente, dotaciones a las cooperativas, operaciones de concentración parcelaria, acceso a la propiedad de los colonos mediante derechos de adquisición preferente, colonización y adecuación de tierras, mediante desecaciones o regadíos, y tantas otras actuaciones cuya concreta aplicación se confía a cada uno de los Estados.
En cuanto a las reformas empresariales y las de técnicas de producción, deben realizarse mediante incentivos económicos y fiscales que fomentan las explotaciones familiares o la agricultura de grupo, según convenga, así como por el asesoramiento técnico y jurídico a estas explotaciones. Su finalidad debe ser el aumento de la producción y el mejor uso de los recursos humanos, todo ello tendente a elevar el nivel de vida. Los cambios en estas estructuras deben facilitar la propagación de las técnicas más productivas a la gran masa de la población rural: el desiderátum sería la autocapitalización agrícola, la dotación de los servicios auxiliares y la organización de mercados y de un adecuado régimen de seguridad social.
El logro de estos objetivos requiere, por un lado, la participación de los trabajadores del campo que será más efectiva si se asocian, porque la asociación es el vehículo idóneo para obtener y difundir los progresos económicos y capitalizar la agricultura.
Pero, además, se precisa sobre todo la decisión política de los Estados interesados y esto como factor imprescindible. Por ello, la FAO en su informe entiende que la modificación de la estructura de la tenencia de la tierra requiere no sólo una redistribución del ingreso acaecido por losPage 849 progresos técnicos, sino un cambio profundo en la posición de los actuales estratos sociales y una redistribución del poder.
El acceso a la propiedad de los campesinos, las nuevas normas sobre arrendamientos y aparcerías, la participación en el desarrollo, la reordenación del territorio y la planificación, implican claramente una decisión política. Y la posibilidad de tomar estas decisiones dependerá de la actitud de las clases directivas y del influjo que puedan adquirir los demás estratos sociales.
Puesto que la planificación es un hecho que se va admitiendo general-'mente, los Estados están tomando conciencia de la necesidad de llevarla a cabo en las diversas facetas del espectro económico. En cuanto a la agricultura, en la Conferencia de Punta del Este, los países hispanoamericanos acordaron considerar la reforma agraria como parte muy importante de su desarrollo económico y social, comprometiéndose al objetivo de acometerla, mediante el propósito de enmendar y complementar las Leyes ya existentes y la promulgación de normas nuevas en los países que no las tenían.
A diferencia de las primeras reformas de México, Bolivia y Guatemala, que estuvieron precedidas de transformaciones radicales o revolucionarias, veremos los restantes movimientos reformistas de Hispanoamérica que se han introducido progresivamente, dentro del marco de instituciones políticas flexibles. Cuba y Nicaragua son caso aparte.
II.Su planteamiento en hispanoamérica
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DATOS ATENER EN CUENTA
Las estadísticas, por áridas que parezcan, suelen reflejar la cruda realidad y sus datos, numéricos y fríos, de los que se no puede prescindir, son en este caso de una elocuencia abrumadora.
En los últimos años, a través de censos agrarios patrocinados por los diferentes gobiernos y la FAO, así como por los estudios llevados a cabo por el Comité lnteramericano de Desarrollo Agrícola, se ha obtenido un conocimiento más perfecto de la situación de la tenencia de la tierra y de la distribución de los recursos productivos en el continente hermano.
El ingeniero español Luis García de Oteyza (en su trabajo Experiencias sobre reforma agraria en Iberoamérica) nos señala la magnitud del problema basándose en los datos globales obtenidos para los veinte países iberoamericanos y que ponen de manifiesto, en primer lugar, lo reducido de la superficie labrada: de los 2.000 millones de hectáreas tanPage 850 sólo se cultiva 100 millones, es decir, el 5 por 100 del área total; el 20 por 100 se destina a pastos y el resto es superficie forestal o improductiva. Por otra parte, la distribución de fincas según tamaño pone de manifiesto una exagerada concentración de la propiedad: las fincas de más de 1.000 hectáreas, que representan el 1,3 por 100 del número total, ocupan el 61 por 100 de la superficie; en el otro platillo de la balanza, las fincas de menos de 5 hectáreas, que representan en número el 46 por 100 del total, sólo ocupan el 0,9 por 100 de la superficie.
De estas estadísticas se deduce, además, que dichos porcentajes están muy desigualmente repartidos entre los países, con ventaja para algunos y en contra de otros. Así, entre Argentina y Urugay tienen el 30 por 100 de las tierras en cultivo y otro porcentaje igual lo tiene Brasil, con lo que entre los tres suman un 60 por 100 de tierra de labor, para un 45 por 100 de población; el resto de los países del subcontinente sólo tienen en conjunto un 40 por 100 de tierra para una población del 55 por 100. Los índices de producción son también bastante dispares y reflejan unos niveles muy poco halagüeños.
En cuanto a las estructuras de...
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