La era de las reformas administrativas

AutorSabino Cassese
Páginas191-215

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I Un problema típico del sector público

"Refonna administrativa" indica una serie de intervenciones, promovidas por el cuerpo político o por el administrativo, para adaptar las Administraciones públicas a los cambios económicos y sociales.

Se trata de intervenciones que no se producen de fonna paralela en el sector privado, donde, de hecho, se desconoce el ténnino refonna, empleándose los de cambio o transfonnación y la adaptación al mercado y a su entorno se produce de manera continua. Se ha calculado que las empresas privadas modifican estructuras y procedimientos cada cinco u ocho años.

La exigencia de la refonna del sector público y el énfasis que se pone en las intervenciones correspondientes dependen de varios factores.

En primer lugar, las Administraciones públicas son generalmente de dimensiones mayores que las privadas y presentan caracteres de una estabilidad relativamente mayor. En cuanto a las dimensiones, hay que tomar en consideración que las Administraciones públicas de los países europeos con 50-60 millones de habitantes dan ocupación a entre 4 y 6 millones de empleados. En cuanto a la estabilidad, hay que tener en cuenta que las Administraciones públicas están más o menos

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minuciosamente reguladas por las leyes, esto es, por actos de otro poder, el legislativo. Por este motivo, no disponen completamente del poder de autorregularse.

A causa de sus dimensiones y de la estabilidad de su organización y del funcionamiento, las Administraciones públicas cambian a una velocidad inferior a la del contexto político, económico y social en el que se encuentran y operan.

Para reducir el diferencial de velocidad indicado se han adoptado generalmente políticas con este propósito, denominadas reformas administrativas, que deben permitir superar las dificultades que derivan de sus dimensiones y de su estabilidad.

En segundo lugar, entre los dos componentes de las Administraciones públicas, la política situada en la cúspide y la administrativa, se producen periódicamente fricciones, que precisan reajustes. El caso es particularmente evidente en el momento del cambio de la mayoría política del gobierno. Si la nueva mayoría quiere evitar tener que gobernar con los instrumentos propios de la mayoría que la ha prece-dido, debe cambiar apresuradamente los instrumentos administrativos de los que dispone. He aquí otro motivo por el cual se ponen en marcha reformas administrativas.

II Un fenómeno del siglo XX

La reforma administrativa no es sólo un problema peculiar del sector público. Es también un fenómeno del siglo xx.

En el pasado, de hecho, las Administraciones públicas tenían dimensiones relativamente limitadas: daban ocupación, en el siglo XIX, de 50.000 a 300.000 personas en países con 20-30 millones de habitantes. No era, por tanto, necesaria una política pública ad hoc para transformarla.

En segundo lugar, no se había trazado todavía una línea neta de separación entre política y administración, porque la burocracia se componía o de personas seleccionadas por la clase política (por ejemplo, a través del political patronage del Reino Unido hasta el final de la primera mitad del siglo XIX) y de personas que eran a la vez parte del

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Parlamento (por ejemplo, los funcionarios-parlamentarios franceses de la primera mitad del siglo XIX; como es conocido, la mezcla de ambos papeles fue criticada por Alexis DE TOCQUEVILLE). Se puede decir, por tanto, que la clase política dominaba enteramente la organización y el funcionamiento del sector público, por lo que no existían dificultades para que se realizasen las líneas de actuación establecidas por el gobierno.

A lo largo del siglo xx se afronta la exigencia de la reforma administrativa.

Por un lado, ésta parte de la clase política. Por ejemplo, en Francia comienza a madurar después de la experiencia del Frente Popular liderado por Léon Blum (1936-37), cuyo fracaso se atribuye a la inca-pacidad de hacer pasar el soufflé républicain a las instituciones administrativas. La reforma administrativa se considera (ex post) un instrumento para adaptar estructuras y procedimientos administrativos, conformados por los gobiernos precedentes, a las nuevas orientaciones de un gobierno de izquierdas. En Francia nace, así, la idea de reforma administrativa que se nutrirá, sin embargo, no sólo de la exigencia político-reformista, sino también de los tayloristas y de la correspondiente corriente racionalista 1.

Por otro lado, la exigencia de reforma administrativa parte del interior de las propias Administraciones públicas. Un ejemplo es el de las reformas propuestas en el Reino Unido por el Informe Fulton (1968). Según éste, las Administraciones públicas inglesas deben abandonar el modelo del empleado público amateur y generalista, a favor de un mayor professionalism entre especialistas y administradores; por ello, se debía crear un Civil Service College para la instrucción de los civil servants e introducir una mayor movilidad de los dependientes entre los cargos 2.

Sin embargo, en los primeros tres cuartos del siglo xx, las reformas administrativas en Europa han sido un fenómeno episódico. Los gobiernos se han concentrado en reformas más visibles y concretas

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(sanidad, pensiones, educación, vivienda y empleo). Por ello, aunque han existido proyectos de reforma administrativa, no se han desarrollado políticas públicas con el expreso propósito de la reforma administrativa.

III Las nuevas tendencias del último cuarto del siglo XX

La situación cambia en el último cuarto del siglo xx. En este período, primero de todo, conquistan un lugar por sí mismas, convirtiéndose en una política pública autónoma confiada a miembros del gobierno encargados exclusivamente de esta tarea.

En segundo lugar, las reformas administrativas han llegado a ser una tarea pública estable efectivamente ligada a la realización de un proyecto, que, no obstante, implica una serie de intervenciones continuas, nada episódicas.

En tercer lugar, las reformas administrativas se han situado en los primeros puestos de la agenda política: a medida que se ha advertido la importancia de la maquinaria pública para la realización de las líneas de actuación gubernamentales se ha comprendido que era necesario un empeño fuerte y continuo para asegurar su buen funcionamiento.

En cuarto lugar, las políticas de reforma administrativa se han difundido en todos los países, convirtiéndose en un elemento común de la acción gubernamental de naciones distintas.

La razón principal de este desarrollo de las reformas administrativas está en el redescubrimiento, en la afirmación y en la difusión del liberalismo, que ha llevado al auge del mercado, de la empresa y del Derecho privado y ha reconocido un puesto importante al usuario. Éste, de administré, ha pasado a customer, cuya satisfacción es preciso garantizar.

Gracias al liberalismo, las reformas administrativas de políticas internas del sector público pasan a ser intervenciones dirigidas a mejorar la eficiencia y eficacia de los servicios prestados a los ciudadanos y, por tanto, políticas externas a la maquinaria pública.

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IV Características comunes de las reformas del último cuarto del siglo XX

Las reformas administrativas iniciadas en el último cuarto de siglo en muchos países europeos tienen numerosas características comunes.

En primer lugar, se presentan con términos enfáticos, que subrayan su novedad: Neue Steuerungsmodell en Alemania en 1978; New Public Management en el Reino Unido en 1979; Renouveau du service public en Francia de 1989; Modernizacíón en España en 1992; Reinventing Government (fórmula que ha tenido fortuna, usada por OSBORN y GAEBLER en los Estados Unidos en 1992, y usada ampliamente en numerosos países europeos).

En segundo lugar, las reformas administrativas del último cuarto del siglo xx se han difundido igualmente en países con gobiernos de derechas (como era, hasta tiempos recientes, el Reino Unido), en países con gobiernos de izquierdas (por ejemplo, Francia) y en países con gobiernos de coalición (por ejemplo, Alemania e Italia).

En tercer lugar, las reformas administrativas se han difundido en países con Administraciones públicas muy distintas entre sí y respecto al contexto en el que operan. Por ejemplo, se han iniciado reformas administrativas en el Reino Unido, en Francia y en Italia, esto es, en dos países con Administraciones públicas con elevado nivel de rendimiento y en un país, Italia, con Administraciones públicas bizantinas.

En cuarto lugar, las reformas administrativas experimentadas en los países europeos han estado casi siempre diseñadas por el gobierno, pero casi nunca han estado contestadas por la oposición. Por ello, las reformas administrativas se han considerado una política pública "bipartisan", que no dividen a la derecha y la izquierda. Por ejemplo, las reformas administrativas se iniciaron, en Francia, por Chirac en 1986, fueron continuadas por Rocard en 1988 y desarrolladas por Balladur y por Juppe de 1993 a 1997.

Por tanto, las reformas administrativas del último cuarto del siglo xx se han presentado como vehículo de renovación o modernización de las Administraciones...

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