Las reformas de la administración local en Portugal
| Autor | Carlos Vidal Prado/David Delgado |
| Páginas | 39-76 |
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La crisis del mercado financiero internacional que desde el 2008 afecta a las economías del sur de Europa llegó a Portugal con particular gravedad, obligando a los sucesivos Gobiernos desde entonces a la adopción de un conjunto de medidas de restricción presupuestaria con el objetivo de promover el equilibrio de las cuentas públicas.
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Estas medidas de austeridad, que entre 2011 y 2015 se hicieron sentir sobre todo por el lado del gasto público, incidieron especialmente sobre los salarios pagados por el Estado a sus empleados y pensionistas, que han sido objeto de sucesivos recortes, pero también han tenido un profundo impacto en la propia organización y funcionamiento de la Administración pública, tanto a nivel central como a nivel local, que han sufrido igualmente importantes restricciones presupuestarias.
Es en este contexto en el que deben ser analizadas las reformas de la Administración local que se llevaron a cabo entre los años 2012 y 2013, y que condujeron al marco jurídico actualmente vigente para las entidades locales autónomas (autarquias locais). Reformas que no fueron hechas como resultado de un largo proceso de reflexión y debate sobre la profundización del poder democrático local en Portugal, sino que se produjeron ante una situación de emergencia económica.
La situación vivida en los últimos años no es nueva en la historia de la Administración local portuguesa. Cuando en 1892 el país atravesó una crisis económica similar, la Administración autónoma local, y en particular la administración municipal, fue una de las zonas en las que el Gobierno de José Dias Ferreira intentó realizar «ahorros», a través de la reducción del número de funcionarios públicos, la eliminación de las estructuras administrativas y el fortalecimiento del control sobre el gasto de los municipios con la realización de obras públicas4.
Se interrumpe, entonces, aquel que es considerado uno de los más grandes periodos de autonomía municipal durante el periodo del liberalismo monárquico, que había comenzado con la aprobación del Código Administrativo de António Rodrigues Sampaio, en 1878, y que se prolongó, aunque de modo mitigado, con el Código Administrativo de José Luciano de Castro, de 1886. Después de eso y hasta la proclamación de la República en 1910, solo se retrocedió en materia de centralización administrativa.
Portugal, de hecho, tiene una larga historia administrativa de centralización de poder5, independientemente de su supuesta tradición municipalista, cuyas raíces se remontan a la época de dominación romana, pero que se habría consolidado durante el periodo de formación de la nacionalidad y de poblamiento del territorio, en la época medieval. Siendo un país de reducida dimensión territorial y homogéneo desde el punto de vista cultural, lingüístico, étnico y religioso, ha prevalecido en las elites gobernantes, al menos desde la formación del estado moderno, el entendimiento de que una autonomía local amplia no es solo innecesaria sino indeseable, sobre todo si eso se traduce en la multiplicación de estructuras administrativas, con todo lo que ello implica en términos de burocracia,
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clientelismo y gasto. La génesis misma de la administración local en los comienzos del liberalismo monárquico está indisolublemente ligada a la construcción del Estado nacional, necesariamente hecha desde el centro a la periferia, no a la inversa.
De hecho, las reformas fundadoras de nuestra Administración local, llevadas a cabo por Mouzinho da Silveira en 1832, se inspiran claramente en el modelo de administración napoleónica, más preocupadas, por tanto, en asegurar la representación de los intereses del Estado cerca de las poblaciones locales que de la representación de los intereses de estas poblaciones frente a los órganos de poder político del Estado.
Es cierto que aquella reforma administrativa «extranjerizada» generó una fuerte reacción de los poderes locales, e incluso una reacción popular, que culminaría con la revocación de sus leyes, y su sustitución por el Código Administrativo de Passos Manuel, en 1836, de cariz claramente descentralizador. Pero también este no estaría en vigor durante mucho tiempo, siendo derogado en 1840 para dar lugar, apenas dos años más tarde, al Código Administrativo de Costa Cabral, de cariz opuesto, y ese estaría en vigor durante un largo periodo de 36 años, hasta su sustitución por el citado Código de Rodrigues Sampaio, de 1878, dejando así una etiqueta centralizadora impresionante en la cultura administrativa local portuguesa que, bajo diversas denominaciones, volvería cíclicamente, incluso durante la monarquía constitucional, en la propia I República y, sobre todo, en el Estado Nuevo (Estado Novo)6.
Con estas breves notas históricas no se pretende propiamente trazar un perfil evolutivo del poder local en Portugal, sino apenas señalar que su autonomía, en un contexto político de la descentralización democrática de la Administración pública, corresponde a periodos de excepción en un marco general de cariz tendencialmente centralizador.
Esta observación preliminar viene a propósito de que, precisamente, vivimos uno de esos periodos de excepción desde la entrada en vigor de la Constitución de la República Portuguesa de 1976, después de la revolución que puso término a 48 años de régimen político autoritario y centralista. Y que, en este marco constitucional, cualesquiera reformas que tengan como efecto directo o indirecto limitar la autonomía de la Administración local no pueden dejar de ser analizadas con redoblada atención.
Este no es ciertamente el lugar apropiado para trazar en detalle la evolución del poder local democrático a lo largo de estos 40 años de vigencia de la Constitución de 1976, o para hacer su balance7, pero no podemos dejar de constatar que, en los últimos años, se
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han apreciado señales evidentes de un fortalecimiento político del centro a expensas de los poderes de la periferia, por lo que las reformas realizadas en 2012 y 2013 son otro signo.
La pregunta que se puede formular legítimamente, entonces, es si estas reformas, estando determinadas por una situación de emergencia económica, son meramente circunstanciales y efímeras, o si por el contrario representan un retroceso en el sentido descentralizador abierto por la Constitución, sobre todo porque no se hicieron a través de la aprobación de leyes ad hoc, sino a través de la modificación de los regímenes jurídicos ordinarios de las respectivas materias afectadas.
La exposición que sigue, más que dar una respuesta directa a esa cuestión, pretende contribuir a la comprensión del alcance de las reformas emprendidas en este contexto de crisis, en las áreas de la arquitectura del sistema de Administración local autárquica en Portugal, de su organización y funcionamiento, y de su gestión financiera y gestión empresarial. La respuesta, creemos, surgirá naturalmente como resultado del análisis realizado.
Portugal es un Estado unitario descentralizado que, además de disponer de un régimen autonómico insular para los archipiélagos de Azores y Madeira, respeta, en su organización y funcionamiento, los principios de subsidiariedad, la autonomía de las entidades locales (autarquias locais)8y la descentralización democrática de la Administración pública9.
En conformidad con el número 1 del artículo 235 de la Constitución de la República portuguesa, «la organización democrática del Estado comprende la existencia de las entidades locales autónomas», que, según el párrafo 2 del mismo artículo, son «personas colectivas territoriales dotadas de órganos representativos, dirigidas a la búsqueda de los intereses propios de las poblaciones respectivas».
La existencia de un poder local democrático basado en entes locales dotados de órganos elegidos directamente por las poblaciones respectivas y de autonomía para perseguir sus propios intereses es, por tanto, inherente a la estructura del Estado y la organización de su poder político.
Aquella autonomía es tan relevante para la caracterización del Estado como un Estado de Derecho democrático, cuyo pluralismo político presupone, en esa dimensión, una
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separación vertical de poderes10, que el respectivo principio fue elevado al límite material de revisión constitucional11.
La Constitución de la República portuguesa de 1976, de hecho, hace una opción clara por una distribución descentralizada de las tareas entre el Estado y las entidades locales autónomas, estableciendo así un criterio normativo de preferencia local12.
Las entidades locales autónomas deben, por tanto, disponer de un conjunto de poderes propios que les permitan desempeñar sus atribuciones de modo pleno y exclusivo. Y deben igualmente disponer de los medios materiales y humanos indispensables para el ejercicio de estos poderes, lo que implica, necesariamente, patrimonio y finanzas propios13, así como también cuadros de personal propios14.
Según la Constitución, las atribuciones de las entidades locales autónomas no se restringen a un círculo de intereses exclusivamente locales, mirando en términos más generales a la búsqueda de los «intereses propios» de las poblaciones respectivas15, es decir, de todos los intereses que tienen una relación específica con ellas. La idea de que el legislador apenas está limitado por el respeto del «contenido esencial» de la autonomía local, fuera del cual todos los intereses tienen una dimensión regional o nacional...
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