Sobre la reforma del régimen de responsabilidad patrimonial de la Administración
| Autor | Rebollo Puig, Manuel |
| Páginas | 215-241 |
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La responsabilidad patrimonial de la Administración Pública no es un aspecto más de su régimen jurídico. Además de constituir una garantía esencial de los administrados, perspectiva desde la que la consagra la propia Constitución (art. 106.2), es un cauce capital del control del funcionamiento de los servicios públicos y, en definitiva, de la Administra-215
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ción y de sus autoridades y funcionarios. Hasta puede y debe ser un instrumento para determinar los comportamientos administrativos correctos y los niveles de calidad exigibles a los servicios públicos, así como para estimular su buen funcionamiento, mejorar la gestión y corregir sus defectos, perspectivas éstas que alcanzan especial relevancia en el Estado social y democrático de Derecho. Pero también puede ser, si la regulación no es la adecuada, un obstáculo para conseguir esos objetivos y hasta un freno para la actividad administrativa. Por ello, no es ocioso ni impertinente que un informe general sobre las necesidades de una reforma administrativa aborde la responsabilidad patrimonial, máxime si, como es el caso, se cree que ciertas modificaciones legislativas podrían contribuir a que cumpla más adecuadamente y con mayor seguridad jurídica esas funciones.
Del entusiasmo sobre nuestro régimen de responsabilidad administrativa instaurado hace casi cincuenta años se ha pasado, incluso reconociendo los enormes méritos del principio entonces consagrado, a un amplio consenso sobre la necesidad de reformas más o menos profundas. Incluso no faltan voces autorizadas que reclaman una reconsideración a fondo del sistema. No sólo la doctrina científica, sino el propio Consejo de Estado, se han pronunciado rotundamente en este sentido. Quizá pueda aceptarse que la regulación actual ofrece bases suficientes para, adecuadamente interpretada, construir un sistema de responsabilidad administrativa modélico y evitar excesos. Pero lo cierto es que esa misma regulación ha permitido fácilmente otras interpretaciones. Hasta se afirma con frecuencia que, más que una regulación excesivamente simple, no hay siquiera una regulación legal mínimamente suficiente, sino, más bien, una serie de principios generales demasiado vagos, abstractos e imprecisos, grandes conceptos que no solucionan la mayoría de los problemas y que no consiguen disciplinar una realidad tan compleja y una institución esencial al Estado social y democrático de Derecho. Al final, lo cierto es que son los tribunales los que realmente vienen conformando casuísticamente la responsabilidad administrativa, a veces con excesivo arbitrio y resolviendo por pura equidad y siempre, en conjunto, con perjuicio para la seguridad jurídica y para el efectivo logro de las fun-
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ciones que debe cumplir la responsabilidad. En cualquier caso, incluso aunque no se entendiera necesario afectar a los aspectos esenciales del sistema de responsabilidad, hay otros muy relevantes que necesitan la atención del legislador.
La Ley 4/1999, de 13 de enero, abordó ya una reforma del régimen de responsabilidad administrativa de alcance que, sin reservas, se considera muy acertada. Entre otras innovaciones que merecen un juicio favorable, deben ser destacadas las relativas a los daños que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la técnica o de la ciencia, a la responsabilidad concurrente de las Administraciones Públicas, a la actualización de las indemnizaciones y devengo de intereses o a la responsabilidad surgida en relaciones de Derecho privado. La Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998 y la paralela reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial también han reforzado y aclarado la unidad jurisdiccional en la materia, incluso con reformas tan audaces como la de permitir demandar en la jurisdicción contencioso-administrativa a los sujetos privados que hubieran concurrido con la Administración a la producción del daño.
Pese a ello, es mucho lo que todavía debe plantearse y replantearse en el régimen de responsabilidad de la Administración sin dar marcha atrás y hasta caminando en la misma dirección de las recientes reformas.
No es ocasión de formular con pretensiones de exhaustividad todas las cuestiones que deben abordarse. Menos aún de ofrecer como definitivas las soluciones que hayan de consagrarse. Ello debiera ser el objeto de un intenso debate y de una profunda y pausada reflexión en los que las recientes aportaciones de la doctrina y las valiosas propuestas y experiencias del Consejo de Estado y de los Consejos consultivos autonómicos ofrecerán una ayuda inestimable.
Lo que más modestamente se pretende aquí es poner de relieve la necesidad perentoria de afrontar esa reconsideración del actual régimen de responsabilidad administrativa y de proceder en breve plazo a su reforma legislativa para, entre otras cosas, cumplir real y efectivamente el artículo 106.2 de la Constitución cuando remite a «los términos establecidos por la ley» el derecho de los particulares a ser indemnizados por las
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lesiones que sean consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. Con esa limitada pretensión, se intenta en los siguientes apartados ofrecer las líneas generales del marco en que puede desenvolverse esa reforma y algunas orientaciones sobre sus contenidos principales y sobre el sentido posible o recomendable de las soluciones legislativas.
Por el contenido y sentido general de este informe se omite cualquier referencia a la responsabilidad por el funcionamiento de la Administración de Justicia o por actos legislativos, aunque en relación con esto último cabe afirmar aquí que podría ser muy oportuno aprovechar la reforma del título X de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común para modificar su artículo 139.3 y consagrar alguna orientación más esclarecedora que la que actualmente contiene.
No es dudosa la competencia del Estado para abordar esta reforma conforme al artículo 149.1.18.ª de la Constitución, que, por otra parte, en su artículo 106.2, remite el derecho a la indemnización de los particulares por el funcionamiento de los servicios públicos a «los términos establecidos por la ley».
El artículo 106.2 de la Constitución, aunque condiciona y limita las posibilidades del legislador para regular la responsabilidad patrimonial de la Administración, le confiere también cierto margen, sin que pueda sostenerse que el precepto constitucional conduce inevitablemente a la regulación actual o, por mejor decir, a la dominante interpretación tradicional de la parca e insuficiente regulación legal sin posibilidad de adaptaciones y precisiones. Al remitirse a la Ley, el artículo 106.2 de la Constitución consagra un derecho de configuración legal, de modo que a la Ley le corresponde mucho más que una simple concreción de una previsión constitucional que haya de considerarse definidora por completo del régimen de responsabilidad.
No procede aquí entrar a fondo en la interpretación de ese precepto constitucional ni delimitar todo lo que ya decide y todo lo que deja a la configuración del legislador. Pero al menos sí conviene aclarar que esto último es amplio: así, por ejemplo, afirmar el derecho de los particulares a indemnización por los daños que causen los servicios públicos no significa que esa indemnización haya de pagarla siempre la Administración; la mención genérica al funcionamiento de los servicios públicos
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no impone necesariamente que la responsabilidad haya de surgir por igual sea normal o anormal ese funcionamiento; tampoco de este artículo 106.2 de la Constitución deriva un concepto único e inequívoco de lesión, ni de relación de causalidad, ni de fuerza mayor, ni de imputación... sino...
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