Reforma y límites del Estado Autonómico
| Autor | José Acosta Sánchez |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Constitucional. Universidad de Córdoba |
| Páginas | 131-143 |
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Las amenazas que se han alzado contra la Constitución en el nuevo ciclo de reformas de los Estatutos de Autonomía nos han hecho percibir que su estudio y el de las insólitas perspectivas políticas que se han abierto demandan una cierta teoría de la evolución del poder territorial en España bajo la Constitución de 1978 y las respuestas a la nueva situación. Lo que sigue es una reflexión sobre algunas posibles piezas de esa necesaria construcción teórica.
Contra al interesado simplismo que desde posiciones nacionalistas presenta al Estado Autonómico presidido, sobre todo, por una «lógica regionalizadora» (Ferran REQUEJO), sobran razones para sostener que el modelo español es una de las formas de organización territorial del poder más complejas. Ello a causa, a nuestro juicio, de que a sus tres componentes reglados -el unitario, el autonómico y el federal- ha acabado por superponerse (con agresividad en el caso vasco) un cuarto elemento ajeno a los fundamentos del sistema, abrigado en ciertas fisuras o intersticios de ambigua índole de algunas disposiciones constitucionales, además de nutrirse de unas prácticas políticas que se han revelado endémicas de los gobiernos centrales en minoría.
Dicho cuarto elemento, no invitado en su día por el constituyente, ha viajado, sin embargo, de polizón, por así decirlo, en el Estado Autonómico, con grandes ambiciones. No es otro que el confederal, y sus refugios han sido, básicamente, como luego ampliaremos, el artículo 2 de la Constitución, la Disposición Adicional 1ª, la transitoria 2ª, la derogatoria 2ª y el artículo 150.2, éste en tanto cláusula de apertura indefinida en la descentralización del Estado. A lo que hay sumar las consecuencias estatutarias y legales de la Adicional 1ª en los privilegiados sistemas de financiación de las dos comunidades autónomas concernidas por ella, y en particular, su derivación expansiva en la Adicional del Estatuto Vasco, cuando dice: «la aceptación del régimen de autonomía que se establece en el presente Estatuto no implica renuncia del Pueblo Vasco a los derechos que como tal le hubieran podido corresponder en virtud de su historia». Con lo cual se apunta una reserva de soberanía originaria que según la misma disposición podrá ser actualizada, y aunque esto haya de ser «de acuerdo con lo que establezca el ordenamiento jurídico», hoy se ve que éste se reduce a la llamada «Propuesta de Reforma del Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi» o Plan Ibarretxe.
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Una práctica nutricia de ese cuarto componente irregular del Estado Autonómico que es el confederalista viene siendo el bilateralismo, conjunto de tratos opacos entre determinados gobiernos autonómicos y el español en legislaturas en que éste se encuentra en minoría parlamentaria (de 1993 a 1996, de 1996 a 2000, y desde las últimas elecciones).
Las consecuencias de ese entreverado de cuatro elementos en el Estado de las autonomías - el unitario, el autonómico, el federal y el confederal -se desencadenan cuando lo que solo había sido un confederalismo subyacente -e interticial en cuanto apoyado en las referidas disposiciones de la Constitución- emerge con los hechos cruciales de 1998 y toma cuerpo en la Declaración de Barcelona y el Pacto de Lizarra. Para desembocar en septiembre de 2002 en el primer planteamiento explícito de secesión con la exigencia inequívocamente confederal de un pacto de «libre asociación» de Euskadi con España, que se articula en 2003 etiquetado como reforma estatutaria, en paradoja destellante.
El planteamiento es secesionista porque, obsesivamente además, prescinde de lo jurídico y se lo juega todo en lo político. Siendo característico en ello que se presente el desideratum de «una nueva forma de convivencia» con el Estado español como talismán que todo lo legitime, en primer lugar la quiebra constitucional. Queriéndose soslayar que la nueva forma de convivencia tiene que pasar por romper la existente; es verdad de perogrullo que el pacto de «libre asociación» no puede darse sin que antes se separen los futuros socios. Verdad de tal naturaleza se intenta sin embargo borrar, por tres vías: presentando como un pacto o contrato político entre Euskadi y el Estado español el Estatuto, ley orgánica que además es mate-rialmente constitucional; atrincherando la argumentación en derechos históricos y en el sofisma correlativo de que éstos legitiman un poder constituyente vasco; y pretendiendo finalmente justificar la evasión del «Plan» del ámbito del Derecho con la acusación de que el supuesto pacto político entre el País Vasco y España ha sido roto por el Estado español.
Aclarados los contornos del caso, un punto capital en la reflexión sobre su tratamiento es el de relaciones entre la forma de Estado -democrático y de Derecho- y el derecho de autodeterminación. Nos parece evidente de entrada que un secesionismo estricta y crudamente político no da para ese derecho, sino solo para la pretensión de un poder de autodeterminación sin base jurídica alguna. Explicable, no obstante desde el hilo conductor de esta ponencia: con la Constitución española no es posible sustentar un derecho de autodeterminación de parte del Estado, pero las fisuras o interticios confederales que ella contiene, manipulados y ensanchados mediante cuñas de diverso orden, han engendrado un incierto poder de secesión. Se ha desatado, en suma, la confrontación clásica entre lo que un orden constitucional dispone y lo que los poderes en juego puedan imponer.
Pretendiendo ejercitarse ya abiertamente ese poder de secesión, la pieza básica de nuestra teoría del problema estriba en responder a esa pre-132 goberna
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tensión con el principio democrático y el del Estado de Derecho funcionando en simbiosis, junto al convencimiento de que la autodeterminación es la idea central de la democracia.
Nuestro método pasa por la cuestión capital de dilucidar las situaciones que han marcado el problema territorial en España desde 1978 y en contrastar las mismas con las doctrinas que sobre cada una de ellas se han dado en la teoría del Estado, en la de la Constitución o en la ciencia política.
La primera situación del poder territorial en España bajo la Constitución es aquella en que la proyección del Estado Autonómico llamada a consolidarse parece que vaya a ser la de un predominio creciente de sus elementos federales, hasta invitar a pensar incluso en la meta de un Estado federal material, perfeccionada la funcionalidad federal con un Senado vertebrador y el conjunto de órganos y técnicas de coordinación y cooperación que caracterizan al moderno federalismo.
Esa dirección, en la que parecía poder desarrollarse constructivamente la descentralización del poder aquí, hallaba apoyo en solventes interpretaciones sobre la naturaleza del Estado Autonómico y en teorizaciones sobre los Estados compuestos que se habían venido dando desde finales del siglo XIX hasta las décadas centrales del XX. En la doctrina española se reconocía así la «sustancial acogida de los principios, técnicas y soluciones federales» en nuestro modelo. «La forma de organización territorial del Estado español resultó ser sustancialmente idéntica a la de cualquier Estado federal», según GONZÁLEZ ENCINAR. «Los elementos del sistema auto-nómico -sentaba Eliseo AJA- corresponden a los propios de los Estados federales modernos. Quizá sea hora de afirmar -añadía- que el sistema autonómico equivale a uno federal de tipo europeo». «Avanzado ya el proceso hasta puntos de difícil retorno -sostendrá ENOCH ALBERTI-, se perfila un sistema compuesto perfectamente homologable con los sistemas compuestos federales de Derecho comparado». Y se resaltaba lo mucho que se había relativizado la separación entre el Estado Autonómico y el federal con el paso del federalismo dual y de confrontación al federalismo cooperativo. Pero lo más relevante era la proximidad que se captaba entre lo autonómico y lo federal al difuminarse la que había sido considerada diferencia básica entre ambos, o autonomía constitucional de los miembros del Estado federal, inexistente en los del Estado Autonómico. En ello, Gumersindo TRUJILLO fue especialmente clarificador. «Ninguno de los significados atribuidos a la expresión autonomía constitucional, cualidad de la que no disfrutan las Comunidades Autónomas, permite sin más establecer una diferencia cualitativa jurídicamente determinante entre las Comunidades Autónomas y los Estados miembros de la Federación», sostuvo.
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Esa posición, que partía del concepto de «originariedad jurídica» de CRISAFULLI, era de gran interés metodológico, al llevar la cuestión de la naturaleza del Estado Autonómico a un campo de conocimiento cimentado a lo largo de tres siglos por la teoría federal, que culminó situando el problema de la naturaleza del Estado federal en la de sus Estados miembros. Enfoque aplicable al Estado Autonómico tras las cuatro explicaciones dadas en los dos últimos siglos a la naturaleza de los miembros de aquel:
1) son Estados que comparten soberanía con el Estado central; 2) son Estados sin...
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