La reforma de la Ley Orgánica de Educación operada por la Ley Orgánica para la Mejora de la Calidad Educativa

Autor:Belisario Sixto San José
Páginas:43-58
 
ÍNDICE
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1. Introducción

La Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (en adelante LOE)1 fue modificada en tres ocasiones a lo largo de los más de nueve años de vigencia. La primera reforma se efectuó por medio de la Ley Orgánica 4/2011, de 11 de marzo2, que dio nuevo contenido al artículo 25 (referido a la organización del cuarto curso de la ESO) y modificó parcialmente los artículos 30 y 31 (referidos a los programas de cualificación profesional inicial y al título de graduado en Educación Secundaria Obligatoria) y la disposición final 1.ª (que recoge los conciertos educativos)3.

La tercera reforma se llevó a cabo a través de la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia4 y afectó a la parte no orgánica de la norma; en concreto al procedimiento de admisión del alumnado en los centros sostenidos con fondos públicos5. Estas dos reformas pueden considerarse como menores y no serán objeto de análisis en este trabajo.

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La LOE experimentó, sin embargo, otra modificación que sí puede considerarse, tanto en lo cuantitativo como en lo cualitativo, de envergadura. Fue la operada por medio de la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (en adelante LOMCE)6. Esta reforma afectó a un total de 75 de los 157 de los que se componía la LOE hasta entonces7; supuso, además, la incorporación de 9 artículos nuevos8. Esta profunda reforma de la LOE no contó con el consenso social preciso para una reforma de este calado, por lo que fue y es objeto de una muy fuerte contestación social9; incluso es considerada desde diversas instancias como inconstitucional, razón por la cual se presentaron un total de siete recursos de inconstitucionalidad frente a la misma ante el Tribunal Constitucional, todos ellos admitidos a trámite10. También se presentó frente a ella una cues-tión de constitucionalidad por parte de un tribunal ordinario11. Esta profunda reforma modificó los pilares pedagógicos en los que se sustentó en su origen la LOE —más allá de los principios enumerados en su artículo primero12— lo que permite afirmar que la norma actual es en su misma esencia otra muy distinta a la original y no necesariamente mejor, tal y como se argumentará a continuación13.

Para finalizar esta introducción parece oportuno comenzar a realizar el análisis crítico de la LOMCE haciendo referencia a su propio título y destacar como elemento merecedor de reproche el carácter valorativo del mismo, pues el legisla-

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dor se permitió afirmar, sin que exista elemento objetivo que lo respalde, que esta norma va a representar una mejora de la calidad educativa (tal es su denominación). Esta circunstancia pudiera ser debida a la ingenuidad del legislador14, lo que no parece concordar con una sociedad avanzada, o a un interés propagandístico que no tiene cabida en la normativa de una sociedad plural, como pretende ser la española.

2. Finalidad de la educación

Cualquier reforma de un sistema educativo debe hacerse la pregunta de cuál es la finalidad a cuya consecución debe contribuir la educación en esa concreta sociedad y en ese momento histórico. A este respecto debe afirmarse que en todas las sociedades avanzadas la educación se configura como un derecho de los ciudadanos. Así se puede comprobar en abundantes textos internacionales. La propia Declaración Universal de Derechos Humanos, de 10 de diciembre de 1948, establece en su artículo 26 la educación como un derecho de todas las personas, que tendrá por objeto «el pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales», indicando, a continuación que la educación «favorecerá la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y todos los grupos étnicos o religiosos, y promoverá el desarrollo de las actividades de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz»15. En idéntico sentido se pronuncia el Pacto Internacional de derechos económicos, sociales y culturales16. Por su parte, la Convención sobre los Derechos del Niño establece en su artículo 29 que la educación «debe ser orientada a desarrollar la personalidad y las capacidades del niño, a fin de prepararlo para una vida adulta activa, inculcarle el respeto de los derechos humanos elementales y desarrollar su respeto por los valores culturales y nacionales propios y de civilizaciones distintas a la suya».

Para finalizar con este aparato normativo, cuya inclusión pretende poner de relieve el consenso existente con respecto a la finalidad que debe desempeñar la educación en las sociedades actuales17, debe citarse la Constitución Española — principal norma del ordenamiento jurídico español, a la que deben supeditarse

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todas demás—, que lo recoge en su artículo 27 como un de derecho fundamental, con las repercusiones legales que ello comporta18. Establece que el objeto de la educación es «el pleno desarrollo de la personalidad humana en el respeto a los principios democráticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales». La interpretación de este artículo debe realizarse, tal y como indica el artículo 10.2 de la Constitución, «de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España».

Parece, pues, que se puede concluir que la educación debe tener como objetivo el desarrollo de la personalidad humana y el respeto a los derechos humanos. En definitiva, la consecución de una ciudadanía plena, crítica y respetuosa con los derechos de los demás. Para el cumplimiento de esta finalidad no se puede olvidar que España se configura como un Estado Social19 y que, en consecuencia, «corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas» así como «remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social»20.

Considerando que el sistema educativo se configura como una de las principales herramientas en un Estado Social y sobre la base de las premisas analizadas con respecto al derecho a la educación, corresponde ahora analizar si las modificaciones introducidas en la LOE por medio de la LOMCE facilitan o, por el contrario, dificultan la consecución de los objetivos constitucionales del derecho a la Educación. Para ello se realizará a continuación un examen, necesariamente superficial, de las citadas modificaciones, así como una valoración de las mismas.

3. Declaración de intenciones de la LOMCE

En la lectura del preámbulo de la LOMCE llama la atención el número de veces —siete— en el que se hace referencia a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) que, como su propio nombre indica, es una organización de carácter económico; no de carácter cultural ni educativo21. Este

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hecho contrasta con el preámbulo de la LOE, en el que no figuraba ninguna referencia a esta organización. También aparecen en el preámbulo de la LOMCE hasta tres referencias al conocido como informe PISA22, que pretende medir de manera objetiva las competencias del alumnado de los países miembros de la OCDE. Curiosamente no aparecen referencias a la UNESCO, siendo como es el organismo especializado de la ONU en materia de Educación Ciencia y Cultura23. Este sesgo economicista de la educación, que no concuerda con la finalidad otorgada a la misma ni por la Constitución Española ni por los textos internacionales a los que se hizo referencia, es el principal motivo sobre el que se fundamentan las críticas que recibe esta reforma educativa y a él parecen responder algunas de las modificaciones más controvertidas de la misma.

4. Regulación del currículo

Uno de los cambios más relevantes que introdujo la LOMCE es el relativo a la regulación del currículo. Mientras en la LOE el currículo estaba constituido por el conjunto de objetivos, competencias básicas, contenidos, métodos pedagógicos y criterios de evaluación de las distintas enseñanzas24, en la LOMCE se indica que lo constituyen los objetivos, las competencias o capacidades, los contenidos, la metodología didáctica, los estándares y resultados de aprendizaje y los criterios de evaluación. Aparece, por tanto, un concepto nuevo, el de estándar de aprendizaje, con un encaje, a día de hoy, todavía no bien definido. Pero donde es más relevante la diferencia de la regulación es en la distribución de competencias entre las distintas Administraciones Educativas. En la LOE se indicaba que el Gobierno estatal debería fijar los aspectos básicos del currículo que constituían las enseñanzas mínimas con el fin de asegurar «una formación común y garantizar la validez de los títulos correspondientes»25. Para ello se indicaba que los contenidos básicos de las enseñanzas mínimas deberían comprender un porcentaje mínimo del horario escolar; porcentaje que era del 65 por ciento en la Comunidades Autónomas sin lengua cooficial y del 55 por ciento en aquellas otras que la tuviesen. Este modelo tradicional26, que gozaba de consenso, fue sustituido por otro más complejo, que genera polémica. Es ahora el nuevo artículo 6 bis el que distribuye las competencias entre las Administraciones Educativas y establece de manera pormenorizada las que corresponden al Gobierno del Estado. Es un artículo al que se le puede criticar, desde la óptica de técnica legislativa, su carácter...

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