La reforma de la incapacidad temporal
| Autor | Francisca Ferrando García |
| Cargo del Autor | Profesora Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social |
| Páginas | 99-123 |
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La necesidad de controlar el fraude y, en definitiva, el gasto en materia de IT es una constante que ha impregnado las sucesivas reformas de normativa reguladora, así como los principales acuerdos suscritos en materia de Seguridad Social. Este objetivo aparece, en efecto, mencionado en documentos tan emblemáticos en el ámbito de la Seguridad Social como el Pacto de Toledo de 1995108, cuya
Recomendación decimotercera postulaba la intensificación de la lucha contra el fraude en la percepción de las prestaciones, con mención explícita de la IT109.
Al citado Pacto siguió un proceso de concertación social que resultó en el Acuerdo sobre Consolidación y Racionalización del Sistema
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de Seguridad Social, alcanzado el 9 de octubre de 1996 por el Gobierno y las organizaciones sindicales CCOO y UGT110, en cuya virtud las partes firmantes asumieron las recomendaciones del Pacto de Toledo, reiterando la necesidad de combatir el recurso indebido a la IT y de mejorar los mecanismos de control de la prestación111.
Con el mismo propósito, el posterior Acuerdo Social de 9 de abril de 2001, para la Mejora y el Desarrollo del Sistema de Protección Social, contaba entre sus propuestas las de mejorar "la gestión de la IT de modo que dando cobertura a las situaciones reales de imposibilidad de acceder al trabajo en caso de enfermedad o accidente, se evite la utilización indebida de esta prestación", así como evitar el fraude en la concatenación abusiva de la IT con la prestación de desempleo112.
En aplicación de las propuestas citadas, se han adoptado diversas medidas encaminadas a mejorar la eficacia del proceso de seguimiento y control de las situaciones de IT, que han supuesto una considerable ampliación de las competencias del INSS y de las Mutuas113.
En no pocas ocasiones empero, la lucha contra el fraude en la IT se ha traducido en una mengua de la correspondiente prestación económica. Hasta tal punto es así, que algunos de los cambios acometidos con este objeto en la última década parecen presididos por "la idea de que el fin justifica cualquier medio"114, de forma que, la minoración en la protección del trabajador frente a la contingencia de IT se ha presentado como medio adecuado para luchar contra el abuso.
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A modo de ejemplo de la mencionada tendencia legislativa cabe recordar la supresión, en 1994, de la Invalidez Provisional (en adelante, I Prov), y su sustitución, primeramente, por una prórroga de los efectos de la IT de menor duración y, ya en 2005115, por un período de Inca-pacidad Permanente (IP) provisional, al que se hará referencia posteriormente. Otras medidas encaminadas al mismo fin fueron, sin ánimo exhaustivo, la atribución a los facultativos del INSS de la facultad de expedir el alta médica a los exclusivos efectos de las prestaciones económicas de la IT y, más recientemente, de la competencia exclu-siva para declarar la prórroga expresa de la IT tras los doce primeros meses de duración. Igualmente ha denunciado la doctrina, el recorte de prestaciones materializado con la reforma del art. 222 LGSS sobre la concatenación de las situaciones de IT y desempleo. Estas medidas han merecido el juicio crítico de un nutrido sector doctrinal desde la perspectiva de su adecuación a los principios de eficiencia y equidad que deben presidir el Sistema de Seguridad Social.
El último estadio de esta cadena de reformas negociadas que inciden de forma directa en la gestión y contenido de la prestación de IT, está constituido por el Acuerdo sobre Medidas en materia de Seguridad Social, suscrito el 13 de julio de 2006, por el Gobierno, UGT, CCOO, CEOE y CEPYME, cuya traslación al terreno legislativo se consumará en breve, cuando el Proyecto de Ley de Medidas en materia de Seguridad Social116ultime su trámite parlamentario. Al estudio del Acuerdo y de su traducción normativa se destinan las siguientes líneas, siempre teniendo presente la servidumbre que supone tratar sobre una materia en trance de reforma, pues las afirmaciones que aquí se hagan se hayan supeditadas a los avatares del iter parlamentario.
Sin duda con el objeto de mejorar la gestión de la IT, pero también de evitar un incremento injustificado del gasto117, el legislador ha
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introducido importantes modificaciones en materia de control y seguimiento de la prestación económica de IT dirigidas a ampliar las competencias relativas a la gestión de la prestación de las Entidades Gestoras encargadas de su financiación. Mención especial merece, en este sentido, la atribución a los facultativos del INSS de la facultad de expedir el alta médica a los exclusivos efectos de las prestaciones económicas de la Seguridad Social118, conforme al art. 131 bis 1 párrafo 2º LGSS119.
Desde su introducción, la medida ha dado lugar a un intenso debate doctrinal respecto del sentido y consecuencias contractuales del alta expedida por los facultativos del INSS. Y ello, porque el párrafo tercero del art. 1.4 RD 575/1997, anuda a la extinción de la prestación económica el "consiguiente derecho del trabajador de incorporarse a la empresa", dejando a salvo la prestación de asistencia sanitaria que, sin requerir una nueva baja médica, aconseje su estado, de donde la doctrina ha concluido que la extinción del subsidio pondría fin a la contingencia y, de esta suerte, a la suspensión del contrato120.
En la práctica el problema se ha planteado cuando, tras el alta emitida por los facultativos del INSS, los facultativos de los Servicios
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de Salud han continuado emitiendo partes médicos de baja en base a los cuales es posible demostrar la subsistencia de la inhabilidad para el trabajo. Aplicado a este caso el principio de ejecutividad de las altas y resoluciones administrativas -según el cual el alta emitida por los facultativos del INSS, aun impugnada con fundamento en la existencia de partes contradictorios, determina la inmediata extinción de la situación de IT-, puede causar peligros irreparables respecto de la conservación del puesto de trabajo.
De no admitir que el art. 45.1.c) ET contempla la suspensión por incapacidad para el trabajo, tanto formalmente declarada conforme a las normas de Seguridad Social, como fundada en circunstancias de facto121, habría que concluir que, extinguida la situación de IT como consecuencia del alta emitida por los facultativos del INSS, finalizaría la suspensión del contrato de trabajo, obligando al trabajador, pese a su incapacidad laboral, a reanudar su actividad.
Por esta razón, cabe postular, con un sector doctrinal, el mantenimiento de la suspensión del contrato por incapacidad, con independencia de cuál sea su fundamento legal122. Ahora bien, co-
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rresponderá al trabajador informar al empresario y justificar su incomparecencia por causa de incapacidad laboral, "ofreciendo en su caso los medios para la verificación de esa situación por la empresa"123. La jurisprudencia admite como causa justificativa de las ausencias, la existencia de "presupuestos fácticos de los que se colige una real situación de incapacidad temporal que impide la reincorporación", como sería el supuesto en que se emiten sucesivos partes médicos manteniendo la baja durante la tramitación de la impugnación de la resolución124. Dichos partes de confirmación de la IT deberían acreditar el impedimento para el trabajo125y la necesidad de asistencia o tratamiento sanitario y farmacéutico.
Aunque la jurisprudencia mencionada no haya declarado de forma taxativa que la justificación de las ausencias por los medios mencionados tiene el efecto de mantener la situación suspensiva del contrato de trabajo, es posible alcanzar dicha conclusión sensu contrario de la afirmación de que la mera impugnación del alta no mantiene automáticamente la suspensión del contrato de trabajo126, "sino que el trabajador ha de desarrollar, con la diligencia exigible en cada caso, una conducta positiva en orden a informar al empresario de la impugnación y a acreditar la subsistencia de
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una incapacidad temporal para el trabajo..."127. Negar la eficacia suspensiva de dichos partes llevaría a la incongruencia de obligar a quien no se ha recuperado, pese a no haber sido declarado en IP, a reiniciar la prestación laboral estando imposibilitado para ello128.
En cualquier caso, y con independencia de la postura que se mantenga sobre la eficacia suspensiva o no de la existencia de partes contradictorios con el alta emitida por los facultativos del INSS, lo que parece evidente es que la referida situación, que es fruto de la descoordinación existente entre la pluralidad de sujetos que intervienen en el seguimiento y control de la IT, provoca una gravísima inseguridad y desprotección del trabajador que no es deseable mantener por más tiempo en nuestro ordenamiento.
A la vista de las anteriores consideraciones se comprenden las críticas suscitadas por la atribución, merced a la Ley 30/2005, de competencias al INSS, a través de los órganos competentes para evaluar, calificar y revisar la IP del trabajador, para conceder la prórroga expresa de la situación de IT, transcurrido el período inicial de doce meses (art. 128.1 LGSS).
Y ello porque está por ver la trascendencia de la reforma en lo que se refiere a una...
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