La reforma hipotecaria desde la perspectiva del Ministerio de Justicia

Autor:Javier Gómez Gálligo
Cargo:Registrador de la Propiedad adscrito a la Dirección General de los Registros y del Notariado
Páginas:1660-1715
RESUMEN

Reforma del mercado hipotecario La situación actual del mercado inmobiliario hace necesaria una reforma del ordenamiento jurídico en materia de hipotecas, ofreciendo nuevos productos y flexibilizando las rígidas normas apli- cables a la hipoteca, en particular superando el principio de accesoriedad. A ello responde el Proyecto de Ley de reforma del mercado hipotecario actual- mente en tramitación parlamentaria y del cual el... (ver resumen completo)

 
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    Ponencia presentada en el III Congreso de Registradores de España celebrado en Granada del 30 de octubre al 1 de noviembre de 2006.
I Origen de la reforma

El proyecto de ley de modernización del mercado hipotecario, de regulación del régimen de las hipotecas inversas y del seguro de dependencia, aunque está siendo destacado en los medios de comunicación en sus aspectos económicos 1, es ante todo un proyecto fundamentalmente de carácter jurídico, que tiene su origen en el Ministerio de Justicia, en particular en la Dirección General de los Registros y del Notariado, y su principal objetivo es el de conseguir un sistema hipotecario más flexible. En este Centro Directivo, a impulso de su directora general, se constituyó en febrero de 2005 una Comisión mixta integrada por representantes de la Asociación Hipotecaria Española, el Colegio de Registradores de la Propiedad, el Consejo General del Notariado y la propia Dirección General de los Registros y del Notariado para afrontar la reforma del mercado hipotecario español. Sólo posteriormente, y sobre la base del texto ahí elaborado, se incorporaría el Ministerio de Economía y Hacienda, que desde entonces -lógicamente para afrontar los aspectos económicos- tomó las riendas del proceso.

La Comisión constituida en la Dirección General de los Registros y del Notariado, ha tratado de cumplir la Proposición No de Ley de 3 de febrero de 2005, por la que el Congreso de los Diputados aprobó instar al Gobierno a flexibilizar y modernizar el régimen jurídico del mercado hipotecario, con objeto de favorecer la accesibilidad de dicho mercado a los ciudadanos, mejorar la eficiencia en la asignación de recursos, asegurar la protección de Page 1661los prestatarios y garantizar la estabilidad económica. Es, en cumplimiento y desarrollo de la citada Proposición No de Ley, cuando se adoptan ahora, a través de este proyecto de ley, una serie de medidas que se consideran convenientes para lograr los objetivos anteriormente expresados y a los que nos referiremos a lo largo de la ponencia.

II Historia de las principales reformas hipotecarias

Lo primero que apreció la Comisión constituida en la Dirección General de los Registros y del Notariado es que era necesaria una reforma del sistema hipotecario para adecuarlo a la realidad social y económica del momento. Desde una perspectiva histórica ya habían pasado muchos años desde que se abordara una reforma de envergadura del mercado hipotecario.

Aunque el proyecto actual no pretende una reestructuración general del mercado hipotecario, sí podemos decir que se trata de una reforma amplia y de gran trascendencia.

En efecto, el momento es el adecuado tras varios años sin afrontar reformas estructurales de importancia. Podemos destacar como principales reformas parciales del sistema hipotecario a lo largo de su historia moderna, las siguientes:

a) La Ley Hipotecaria de 8 de febrero de 1861 suprimió las hipotecas generales y tácitas, introdujo la necesaria determinación y precisión de las hipotecas y suprimió las antiguas Contadurías de Hipotecas, si bien subsistieron separados los libros de dominio y los de hipotecas.

b) El Código Civil de 1889 introdujo el carácter constitutivo de la inscripción de la hipoteca hasta entonces de carácter puramente declarativo 2 y consagró la teoría del título y el modo, si bien la modalizó tratándose de terceros con derechos inscritos en el Registro, de forma que para la plena eficacia frente a terceros en modo debe ser un modo público consistente en la inscripción en el Registro de la Propiedad (cfr. art. 1.473 del Código Civil).

c) La importantísima reforma hipotecaria de 1909 introdujo el procedimiento judicial sumario, verdadero eje del sistema hipotecario; reguló la hipoteca en garantía de cuentas corrientes de crédito, introdu- Page 1662ciendo por tanto nuevas figuras demandadas en la práctica bancaria y flexibilizando el principio de accesoriedad en estos productos 3; y refundió los libros de inscripción de dominio y los de hipotecas, hasta entonces diferentes entre sí.

d) La Ley Hipotecaria de 8 de febrero de 1946 reguló figuras nuevas igualmente exigidas por la práctica bancaria, como la hipoteca en garantía de rentas periódicas, letras de cambio, hipoteca unilateral, etc.; y potenció la legitimación registral mediante acciones basadas en la presunción de validez de los asientos registrales, como es la acción real registral.

e) La Ley de Mercado Hipotecario, de 25 de marzo 1981, fue trascen- dental al regular el mercado financiero hipotecario y permitir desarrollar en España el mercado secundario de hipotecas: cédulas, bonos y participaciones hipotecarias. En particular reguló las características de la cartera de hipotecas afectas a las emisiones, esto es, definió la parte del mercado hipotecario primario susceptible de renegociación en los mercados de capitales.

f) Menor importancia tuvo la reforma de los procedimientos de ejecución hipotecaria por Ley de 14 de mayo de 1986, que afrontó la regulación de la ejecución de hipotecas en garantía de emisiones o intereses variables.

g) Fundamental fue la Ley de subrogación y modificación de préstamos hipotecarios de 30 de marzo de 1994, que introdujo en España -único país europeo en que existe- la excepcionalidad de la novación subjetiva del crédito hipotecario a instancia del deudor, sin consentimiento del acreedor, si bien no cabe olvidar que se limitó a desarrollar y facilitar la aplicación práctica de lo que ya preveía el Código Civil (art. 1.211 del Código Civil) y venía admitiendo, al menos en teoría, la Dirección General de los Registros y del Notariado (veáse la Resolución de 7 de diciembre de 1950) 4.

h) La Ley de Enjuiciamiento Civil, de 8 de enero de 2000, merece ser destacada, ya que incorporó a la ley procesal civil el procedimiento Page 1663 de ejecución hipotecaria (ejecución directa sobre bienes hipotecados); reguló las características generales de la ejecución y de forma específica la fase de apremio directa sobre los bienes hipotecados, en lo que a mí me gusta denominar normalización del derecho procesal hipotecario; permitió seguir el apremio ordinario contra bienes del deudor en el mismo procedimiento cuando no es suficiente el precio del remate; reguló procedimientos novedosos de realización forzosa: convenio de realización, entidades especializadas y subasta pública; restableció la importancia del procedimiento extrajudicial, que había sido declarado nulo por el Tribunal Supremo -con arreglo al Derecho entonces en vigor- por carecer de rango legal; permitió la rehabilitación del préstamo hipotecario cuando recae sobre la vivienda habitual y el deudor paga antes del remate o adjudicación; y admitió que con relación al deudor se pueda cobrar la totalidad de lo debido, aunque exceda del límite de la responsabilidad hipotecaria: éste sólo opera de límite frente a terceros adquirentes y frente al deudor en situación concursal; e incidió en el carácter constitutivo de la hipoteca (art. 130 LH).

i) La ley concursal de 9 de julio de 2003 también incidió en materia hipotecaria, al limitar mucho la ejecución separada de la hipoteca, suspendiéndola hasta que se llegue a un convenio o transcurra un año de la apertura del concurso sin llegarse a un convenio. No obstante mantuvo el carácter de crédito especialmente privilegiado, al ordenar el pago del crédito hipotecario incluso antes que los créditos contra la masa (superprivilegiados salariales); al mismo tiempo determinó la supresión de la retroacción de la quiebra en perjuicio de acreedores hipotecarios y demás derechos inscritos con anterioridad (antiguo art. 878 del Código de Comercio), manteniendo las acciones de impugnación si existe perjuicio de acreedores. Sólo la supresión del periodo de retroacción -verdadera quiebra del sistema registral hipotecario- justificó la reforma.

Son muchos los años transcurridos sin que se aborden nuevas reformas estructurales. El analizar brevemente las principales reformas en materia hipotecaria, llevadas a cabo desde la primitiva ley hipotecaria de 1861, pone de manifiesto la necesidad de afrontar, al menos dado el tiempo transcurrido, una reforma importante del mercado hipotecario para adecuarlo a la realidad social y económica actual. Y nos permite afrontar la reforma con la convicción de que, al igual que las reformas precedentes, será bueno para el entero mercado hipotecario español. Page 1664

III Solidez de la hipoteca en el sistema español

Nuestra hipoteca puede considerarse como sólida, sin ninguna duda, desde una perspectiva de Derecho comparado. Goza de los caracteres esenciales que deben predicarse de la hipoteca. Es un derecho real de garantía, indivisible, de inscripción constitutiva y está dotado de un adecuado procedimiento de ejecución sumaria, hoy denominado de ejecución directa sobre bienes hipotecados. Y además se adecúa en lo sustancial al Reglamento CE 1346/...

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