La reforma de la financiación autonómica
| Autor | Eugenio Simón Acosta |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Financiero y Tributario - Universidad de Navarra |
| Páginas | 187-201 |
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Este trabajo es el texto de una ponencia presentada por el autor en la sede del Consejo Económico y Social, en Madrid, en el mes de junio de 2005, cuatro meses antes de que se presentase en el Congreso la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
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§1 El estudio de la financiación territorial admite diversos enfoques. El análisis que se efectúa en estas páginas es de carácter jurídico y se apoya, en el marco positivo, sobre el diseño establecido por la Constitución Española de 1978.
§2 El modelo de financiación territorial de la Constitución Española no puede desvincularse de los principios generales de distribución de los ingresos y gastos públicos que se contienen en el artículo 31 CE y que son una derivación inmediata del "Estado social y democrático de Derecho" que proclama su artículo 1º.
§3 En este contexto, que presupone el respeto de la libertad económica y la economía de mercado, las administraciones públicas y, muy acentuadamente, la Administración del Estado tienen el deber y la responsabilidad de desarrollar una función redistributiva demandada por los principios que el artículo 31 CE proclama en relación, respectivamente, con los ingresos públicos (los tributos) y los gastos públicos:
De un lado, la contribución para soportar las cargas públicas se inspira en los principios de capacidad económica y progresividad. Los que tienen más riqueza deben contribuir más y en mayor proporción que quienes poseen menos.
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De otra parte, el principio de asignación equitativa del gasto, establecido por el apartado 2 del citado artículo 31, es un complemento necesario de los dos anteriores. Con él se completa la función redistributiva que la Constitución encomienda al sistema financiero público. La asignación equitativa ordenada por la Constitución es algo diferente a que los recursos públicos se gasten en beneficio de quienes los soportan pues si así fuera no se podría hablar de Estado social y se anularían los efectos de los principios de capacidad económica y progresividad.
Estos principios constitucionales desestabilizan los cimientos en que se asienta la teoría de las balanzas fiscales. Con independencia de las discrepancias metodológicas que separan a sus autores, y de la heterogeneidad de resultados de las balanzas fiscales, según los postulados que asuman unos u otros, la propia idea de balanza fiscal como criterio de asignación de recursos entre Comunidades Autónomas tiene difícil encaje en un sistema jurídico que exige desigualdad en el reparto de cargas y gastos públicos, y flujos de renta y riqueza a favor de quienes disponen de menos capacidad económica.
§4 El diseño constitucional del sistema de financiación autonómico se ha construido a la luz de estos principios generales y con respeto a las funciones que en este ámbito corresponden al Estado.
Promover la solidaridad entre los españoles es una tarea que cada Administración debe realizar en su jurisdicción territorial, pero el Estado desempeña un papel predominante. La teoría económica sostiene que, en un reparto racional de competencias entre diversos niveles de gobierno, la función redistributiva pertenece a los niveles más altos. Pero no es esta nuestra perspectiva. Desde el punto de vista jurídico, que es el que aquí se adopta, el Estado español tiene la responsabilidad de hacer efectivo el principio de solidaridad en todo el territorio nacional y garantizar la igualdad sustancial en el cumplimiento de los derechos y deberes fundamentales. No podemos perder de vista esta idea a la hora de desarrollar un sistema de financiación autonómico.
§5 En efecto, la solidaridad es un valor fundamental de nuestro Estado autonómico. El artículo 2 de la Constitución establece un vínculo inseparable entre el derecho a la autonomía y la solidaridad de las nacionalidades y regiones que integran la Nación española.
Todos los poderes públicos deben remover los obstáculos que impidan o dificulten la igualdad real y efectiva de los individuos y grupos y deben facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social (artículo 9 CE).
Pero el Estado tiene una responsabilidad especial que le atribuye, entre otros, el artículo 138 de la CE: "El Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artículo 2 de la Constitución, velando por el establecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular".
La solidaridad "entre todos los españoles" vuelve a ser proclamada por el artículo 156.1 de la CE, como elemento inseparable de la autonomía financiera de las Co-Page 189munidades Autónomas. Como ha dicho el Tribunal Constitucional, "tal autonomía financiera no se configura en la Constitución en términos absolutos, sino que se ve sometida a limitaciones derivadas de los principios, que el mismo art. 156.1 de la C.E. proclama, de «coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles»" (STC 179/1987, de 12 de noviembre, FJ 2).
Cualquier sistema de financiación autonómica que impida o ponga obstáculos graves al ejercicio de esta función por parte del Estado, no es compatible con la Constitución.
§6 Existe un modelo constitucional del sistema español de financiación autonómica. Está contenido en normas que, aunque generales y susceptibles de diversos desarrollos, imponen ciertos límites al sistema de financiación territorial. Estas normas deben ser interpretadas desde la óptica de los principios generales que acabamos de mencionar.
El modelo constitucional se fundamenta en la atribución exclusiva al Estado del poder originario de establecer los tributos (artículo 133 CE) y en la competencia exclusiva del Estado sobre la Hacienda General (artículo 149.1.14ª CE).
Más concretamente, el artículo 157 dispone que los recursos de las Comunidades Autónomas estarán constituidos por
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Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado.
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Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.
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Transferencias de un fondo de compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.
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Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado.
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El producto de las operaciones de crédito.
§7 Dejando a un lado los ingresos patrimoniales y las operaciones de crédito, que no interesan en este momento, el sistema financiero autonómico tiene cuatro fuentes principales de recursos: impuestos cedidos, tributos propios, asignaciones en los Presupuestos Generales del Estado y transferencias del fondo de compensación interterritorial.
No se establece cuál debe ser la importancia relativa de cada uno de estos cuatro grupos de ingresos ni el concepto de cada uno de ellos, pero la interpretación sistemática de este precepto con otros artículos de la Constitución permite extraer algunas consecuencias importantes.
§8 Hay que descartar, en primer lugar, cualquier sistema de financiación basado exclusivamente en alguna de las cuatro fuentes indicadas. La CE establece un sistema mixto, cuya configuración ha de concretarse en la ley orgánica prevista por el artículo 157.3 CE.
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Del mismo modo que no es aceptable un sistema basado exclusivamente en asignaciones presupuestarias que desconociese totalmente el poder tributario autonómico, tampoco lo es un sistema de tributos exclusivamente autonómicos, propios o cedidos. Este último -al margen de ser radicalmente contrario al carácter mixto de la financiación que impone la norma constitucional- conduciría a financiar las competencias estatales mediante asignaciones o transferencias presupuestarias autonómicas, lo cual constituiría, pura y simplemente, una subversión del régimen delineado por el artículo 157.1 CE. Por otra parte, el sistema de tributación exclusivamente autonómica sería difícil de conciliar con la competencia exclusiva del Estado sobre la Hacienda general (artículo 149.1.14ª CE).
§9 La Constitución tampoco establece el concepto de cada uno de los cuatro tipos de recursos que analizamos. Ello quiere decir que existe un cierto grado de libertad de configuración legislativa de la noción de tributos propios, impuestos cedidos, asignaciones presupuestarias y transferencias compensatorias. Pero nuevamente hay que afirmar que no se trata de una libertad absoluta. So pena de vaciar el contenido del texto constitucional, es forzoso admitir que existe un núcleo o contenido esencial indisponible del concepto de cada uno de los cuatro recursos o tipos de ingresos.
Así, las asignaciones presupuestarias no pueden confundirse con subvenciones o transferencias libremente acordadas por el Estado. No son subvenciones graciosas, sino asignaciones debidas. Son además asignaciones incondicionadas, pues lo contrario vulneraría el principio de autonomía política y financiera de las Comunidades Autónomas.
§10 Del mismo modo cabe afirmar que los impuestos cedidos son algo distinto de los impuestos propios.
El concepto de impuestos cedidos ha evolucionado con el transcurso del tiempo. En la primera versión de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, el impuesto cedido era un impuesto de regulación totalmente...
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