De la reforma del Estatuto
| Autor | Dr. José Carlos Remotti |
| Cargo del Autor | Profesor de Derecho Constitucional, Universidad Autónoma de Barcelona |
| Páginas | 339-349 |
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Artículo 222. La reforma de los Títulos que no afectan a las relaciones con el Estado.
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La reforma de los Títulos I y II del Estatuto debe ajustarse a los siguientes procedimientos:
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La iniciativa de la reforma corresponde al Parlamento de Cataluña, a propuesta de una quinta parte de sus Diputados, y al Gobierno de la Generalitat. Los ayuntamientos de Cataluña pueden proponer al Parlamento el ejercicio de la iniciativa de reforma si así lo solicita un mínimo del 20 por ciento de los plenos municipales, que representen a un mínimo del 20 por ciento de la población. También pueden proponerla 300.000 firmas acreditadas de los ciudadanos de Cataluña con derecho a voto. El Parlamento debe regular estos dos procedimientos para proponer el ejercicio de la iniciativa de la reforma.
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La aprobación de la reforma requiere el voto favorable de las dos terceras partes de los miembros del Parlamento, la remisión y la consulta a las Cortes Generales, la ratificación de las Cortes mediante una ley orgánica y el referéndum positivo de los electores de Cataluña.
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Si en el plazo de treinta días a partir de la recepción de la consulta establecida en la letra b las Cortes Generales se declaran afectadas por la reforma, esta debe seguir el procedimiento establecido en el artículo 223.
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Una vez ratificada la reforma por las Cortes Generales, la Generalitat debe someterla a referéndum.
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Si la propuesta de reforma no es aprobada por el Parlamento o por el cuerpo electoral, no puede ser sometida nuevamente a debate y votación del Parlamento hasta que haya transcurrido un año.
Jurisprudencia del TC
* STC 31/2010, de 28 de junio.
La utilización del término ratificación en el artículo 222.1.b del Estatuto, al regular el procedimiento de reforma de los títulos I y II del mismo, refiriéndose a la forma de intervención de las Cortes Generales en dicho proceso, se debe entender en el sentido de que ello no afecta al proceso de formación de la voluntad de las Cortes Generales, que en todo caso actuarán con total y absoluta libertad, ni implica ninguna previsión procesal que le diferencie de la tramitación de un procedimiento de aprobación (aunque se utilice el término de ratificación), ni señala otro cause que no sea el de la ley orgánica prevista por el artículo 147.3 de la Constitución.
FJ 143. [...] El art. 147.3 CE es taxativo al disponer, por un lado, que los Estatutos de Autonomía son las normas competentes para establecer su propio procedimiento de reforma, y, por otro, que, sea cual sea el procedimiento estatutariamente establecido, la reforma "requerirá, en todo caso, la aprobación por las Cortes Generales, mediante ley orgánica". Los arts. 222 y 223 EAC se atienen estrictamente a lo primero, arbitrando un procedimiento de reforma cuyas formalidades varían en función de los preceptos estatutarios objeto de
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revisión. Nada se dice en el recurso contra esa diversificación del procedimiento en sí misma considerada, sino sólo en la medida en que, a juicio de los Diputados recurrentes, sólo en una de sus variantes -la prevista en el art. 223.1 b) EAC- el Estatuto se atiene estrictamente, al menos en un principio, al mandato del art. 147.3 CE en punto a la aprobación de la reforma por ley orgánica, siendo así que en el otro caso el art. 222.1 b) EAC únicamente habla de "ratificación" mediante esa específica forma de ley.
El evidente paralelismo que es de advertir entre el art. 222.1 b) EAC y el art. 223.1 b) EAC lleva necesariamente a entender que la utilización en uno y otro preceptos de los términos "ratificación" y "aprobación", respectivamente, no tiene en ningún caso el alcance pretendido por los recurrentes. En efecto, ambos apartados coinciden en establecer un procedimiento de reforma que, en lo que hace a la intervención de las Cortes Generales, sólo se distingue por la circunstancia de que en el supuesto del art. 222.1 b) EAC se permite que aquéllas reconduzcan la reforma por la vía del art. 223 EAC. Tal es la única diferencia sustantiva apreciable entre ambos preceptos, por lo demás deferente para con las Cortes Generales, pues la consistente en la utilización del término "ratificación" por el art. 222.1 b) EAC no puede tener ningún alcance respecto del proceso de formación de la voluntad de las Cortes Generales desde el momento en que, a diferencia de lo que sucede en el art. 223.1 d) EAC, el precepto no anuda a ese término ninguna previsión de orden procesal que lo diferencie de la tramitación de un procedimiento de aprobación en sentido propio, ni prevé para su formalización otro cauce que el de la ley orgánica exigida por el art. 147.3 CE. Por lo demás, la amplitud de la materia reservada al procedimiento del art. 222 (los títulos I y II del Estatuto, según el art. 222.1) hace que las competencias e instituciones estatales pudieran verse fácilmente concernidas por este tipo de reforma estatutaria, lo que exige que las Cortes Generales intervengan con plenitud de potestad legislativa [...].
Las competencias atribuidas constitucionalmente al Estado no requieren confirmación alguna por los Estatutos de Autonomía, ni que éstos deban hacer mención o salvaguarda a estas competencias estatales cuya aplicación directa se hace por imperativo constitucional.
FJ 144. [...] Los reproches de inconstitucionalidad alegados por los recurrentes tienen que ver, por un lado, con el silencio del art. 222.1 d) EAC acerca de las inexcusables autorización y convocatoria estatales del referéndum previsto en ese artículo, y, por otro, con la, a su juicio, indebida atribución a la Generalitat de la facultad de convocatoria del referéndum previsto en el art. 223.1 i) EAC, cuya autorización sostienen además los recurrentes que no puede entenderse implícita en la aprobación de la reforma por las Cortes Generales.
En cuanto a la primera de las censuras señaladas, hemos de repetir una vez más que las competencias atribuidas constitucionalmente al Estado no precisan de confirmación alguna en los distintos Estatutos de Autonomía, de manera que el silencio del art. 222.1.d) EAC no puede interpretarse como una contradicción de los preceptos constitucionales invocados por los recurrentes.
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Aun cuando el artículo 222.1.d del Estatuto no se ocupa de quién haya de autorizar y convocar el correspondiente referéndum, una lectura sistemática hace que pueda serle de aplicación lo previsto en el artículo 223.1.i) de tal forma que lo que se diga sobre éste último afectará al primero.
FJ 144. [...] Importa sólo, más bien, que este concreto precepto [art.222.1.d)] se limita a disponer que la reforma estatutaria debe ser sometida a referéndum, y en esto se ajusta escrupulosamente a la Constitución (art. 152.2 CE). Quién haya de autorizar y convocar ese referéndum es cuestión de la que el precepto no se ocupa y a la que, por defecto, habrá de dársele la respuesta que resulte de la disciplina constitucional de las potestades de autorización y convocatoria de referenda. Con todo, y como quiera que el art. 223.1 i) EAC sí se ocupa de esa cuestión, en los términos ya conocidos, una interpretación sistemática del Estatuto puede abonar la idea de que el régimen establecido para la autorización y convocatoria del referéndum previsto en el art. 223 EAC es también el aplicable al referéndum del art. 222 EAC.
Dicho régimen parte de la premisa de que el referéndum de ratificación de las reformas estatutarias ha de ser autorizado por el Estado, de manera que no puede haber sombra de duda en cuanto al respeto debido y observado para con la competencia exclusiva consignada en el art. 149.1.32 CE. Si la autorización estatal sólo puede dispensarla el Gobierno o también las Cortes Generales en la ley orgánica de aprobación de la reforma del Estatuto es, por tanto, la verdadera cuestión a resolver [...].
La autorización del referéndum de reforma, a que se refiere el artículo 222 del Estatuto, no puede efectuarse de manera implícita, o darse por supuesta, sino que requiere de un acto específico y explícito de las Cortes Generales, que no deberá estar integrado en el texto normativo del Estatuto, sino en la Ley Orgánica de aprobación del mismo como una disposición específica y diferenciada.
FJ 145. [...] Al respecto hemos de comenzar descartando que el art. 223.1 i) EAC contemple el caso de una autorización sólo implícita, pues el precepto dispone que la aprobación de la reforma por las Cortes Generales mediante una ley orgánica "incluirá" la autorización del Estado, lo que exige una referencia expresa a esa manifestación de voluntad, que no puede darse simplemente por supuesta y que, por otro lado, no habrá de integrarse en el texto normativo del Estatuto, sino en la ley orgánica de aprobación como una disposición específica y separada, sólo imputable a las Cortes Generales [...].
Aun cuando la Ley Orgánica reguladora de las condiciones y el procedimiento de las modalidades de referéndum previstos en la Constitución establece que el órgano competente para realizar la autorización del referéndum preceptivo para la reforma del Estatuto a que se refiere el artículo 223.1.i), es el Gobierno de la Nación, ello no viene establecido en la Constitución (la cual en este punto guarda silencio), por lo que nada impide que el legislador pueda establecer una excepción a la intervención del Gobierno y disponga que tal autorización sea efectuada por las Cortes Generales.
FJ 145. [...] En lo que hace al órgano del Estado al que corresponde la autorización del referéndum, el silencio del art. 152.2 CE sobre el particular podría resolverse con la remisión del art. 92.3 CE a la ley orgánica del Estado llamada a regular las condiciones y el procedimiento de las modalidades de referéndum previstas en la Constitución, de...
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