La reforma del Código Penal en la LO 1/2015. El eterno retorno
| Autor | Mª Concepción Sáez Rodríguez |
| Páginas | 17-36 |
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El 20 de septiembre de 2013, el Consejo de Ministros dio luz verde a la tramitación legislativa del entonces ya considerado Proyecto de Ley Orgánica (LO) por la que se modifica la LO 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal (CP). Le había antecedido una intensa campaña iniciada con la llegada del Partido Popular (PP) al gobierno de la nación en diciembre de 2011 que, desde los medios institucionalizados de prensa, radio y televisión, fue
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preparando a los ciudadanos para la publicación, en julio de 2012, de un borrador confirmatorio de los peores augurios, al que siguió una accidentada trayectoria pre-legislativa que incluyó la aprobación formal, también en Consejo de Ministros, del –llamémosle– primer Anteproyecto de LO de Reforma, el 11 de octubre de 2012, que fue sometido a informe del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) y del Consejo Fiscal (CF), y su posterior transformación, en el mes de abril del año 2013, en otro texto que, aunque manteniendo la categoría de anteproyecto y las líneas generales de política criminal que guiaron al primero, se separaba de éste en aspectos esenciales, y que fue el texto finalmente remitido para informe al Consejo de Estado.
El Proyecto de LO de Reforma del CP, con su Memoria del análisis de impacto normativo (MAIN), y los informes preceptivos emitidos, fue formalmente presentado en el Congreso de los Diputados el 24 de septiembre de 2013 y, admitido a trámite, su periodo de presentación de enmiendas finalizó el 11 de noviembre. Durante el mes de diciembre se debatieron las enmiendas a la totalidad y desde febrero a mayo de 2014 se desarrollaron diversas comparecencias de expertos ante la Comisión de Justicia del Congreso de los Diputados que, unánimemente, pusieron de relieve importantes objeciones político-criminales, técnicas e ideológicas al proyecto. Un consenso que incluye a los expertos propuestos por el PP y que debería haber hecho reflexionar a los impulsores de la reforma sobre la conveniencia de su retirada.
Su aprobación legislativa se esperaba para antes de que finalizara la presente X Legislatura, pero casi nadie creía en ello en la primavera de 2014 cuando, además, el escenario político cambió sustancialmente tras las elecciones europeas, quebrando la estabilidad y la previsibilidad que la mayoría absoluta del PP otorgaba al devenir político.
Fue la dimisión del ministro que diseñó y defendió la reforma, en septiembre de 2014, el Sr. Ruiz-Gallardón, lo que, paradójicamente, la impulsó. En pocos meses, el nuevo ministro, el Sr. Catalá, sacó de su letargo parlamentario al proyecto de ley –sobre el que muy pocos tenían puesta su mirada ya para entonces– y la tramitación se aceleró, reproduciéndose –ahora ya en el terreno legislativo– las irregularidades procedimentales, como ya había ocurrido en el periodo pre-legislativo, así como la renuncia –también con altos índices de reserva– a una buena parte de la reforma en uno de sus aspectos esenciales, las medidas de seguridad.
La larguísima tramitación de esta reforma concluyó el 31 de marzo de 2015 con la publicación en el Boletín Oficial del Estado (BOE) de la LO 1/2015, de 30 de marzo. Su entrada en vigor tuvo lugar el 1 de julio de 2015, coincidiendo deliberadamente con la de la LO 2/2015, de Reforma del CP en materia de terrorismo, y con la LO 4/2015, de Seguridad Ciudadana.
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La mirada crítica sobre las iniciativas legislativas tiende a posarse sobre su oportunidad, necesidad o contenido, pero rara vez sobre el procedimiento de producción normativa utilizado. En el caso de la tramitación de la LO 1/2015, su toma en consideración resulta imprescindible porque, en mi opinión, lejos de constituir un aspecto formal, accidental o accesorio, no solo ha puesto en evidencia la insuficiente e insatisfactoria normativa existente1 y su abusiva y perversa puesta en práctica durante el todavía presente periodo de sesiones2, sino que también ha dejado una huella especial sobre el texto legal ya que, al albur de su desordenada e inconexa trayectoria, se ha conformado una reforma legal que no se corresponde con la inicialmente diseñada y, por tanto, no proporciona una respuesta coherente a las cuestiones que impulsaron la
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promoción del cambio legislativo, ni tampoco satisface cabalmente sus iniciales objetivos, poniendo en cuestión si aquéllos se mantienen o, de no ser así, cuáles son los que la han impulsado en las fases postreras de su tramitación.
Las irregularidades en el proceso de producción normativa de esta reforma fueron tempranamente denunciadas por diversos colectivos de penalistas y expertos juristas ya desde la inopinada aparición del segundo anteproyecto. Y también fueron, en ciertos aspectos, tenidas en cuenta y puestas en evidencia por el Consejo de Estado en su dictamen sobre aquel texto.
De julio de 2012 a abril de 2013, según se indica en la MAIN, el primer anteproyecto se sometió a informe del CGPJ y del CF y se mantuvieron contactos con diversos grupos y colectivos que la MAIN no cita3. Cuando se dio a conocer el segundo anteproyecto, se constató que –sin ninguna explicación pública al respecto– de él habían desaparecido instituciones completas, como la «novedad estrella» de la reforma del Sr. Ruiz-Gallardón (más brillante –si cabe– que la prisión permanente revisable), la custodia de seguridad, y se habían introducido otras novedades esenciales respecto del primer anteproyecto referidas a la parte general del código, como la regulación de la responsabilidad de las personas jurídicas, pero sobre todo, a la parte especial4. Sin embargo, ni la exposición de motivos del segundo anteproyecto hacía mención de estas alteraciones del texto ni, más tarde, lo haría la propia MAIN que omitió toda referencia, incluso en el apartado específicamente destinado a describir los hitos de la tramitación, a la existencia sucesiva de dos anteproyectos, uno aprobado en Consejo de Ministros el 11 de octubre de 2012 y otro emergido sorpresivamente a la luz pública tras su envío al Consejo de Estado para recabar el informe preceptivo previsto legalmente, ni a los motivos que habían dado lugar a ello y que habían producido el atípico efecto de sustraer aquel segundo anteproyecto al informe del CGPJ y del CF. Una circunstancia tan grave que el propio Consejo de Estado expresó en su
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dictamen «la reserva correspondiente en la medida en que esas modificaciones del Código Penal han quedado privadas de la tramitación que se les hubiera debido dar».
En efecto, en la elaboración de toda disposición de carácter general, particularmente si tiene rango de ley y más aún si se trata de ley orgánica, son básicos los informes que van incorporándose al expediente en sus sucesivos trámites. Así se establece en la Constitución, cuyo art. 88 dispone que «los proyectos de ley serán aprobados en Consejo de Ministros, que los someterá al Congreso, acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos». El art. 109 del Reglamento del Congreso prácticamente reproduce la norma constitucional. Por su parte, el Real Decreto 1083/2009 que concreta el contenido de las memorias, estudios e informes sobre la necesidad y oportunidad de las normas proyectadas que deben acompañar a los anteproyectos de ley y a los proyectos de reglamento a los que hacen referencia los arts. 22 y 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, establece que
la versión definitiva de la memoria incluirá la referencia a […] otros informes o dictámenes exigidos por el ordenamiento jurídico evacuados durante la tramitación, con objeto de que quede reflejado el modo en que las observaciones contenidas en estos, así como el resultado del trámite de audiencia, hayan sido tenidas en consideración por el órgano proponente de la norma (art. 2.3).
Como consecuencia, existe una asentada doctrina jurisprudencial de la Sala III del Tribunal Supremo (TS) acerca de los efectos de la omisión de los informes preceptivos no vinculantes durante el proceso de elaboración de las normas5, «que impone la necesidad de reiterar la consulta cuando con posterioridad al inicial dictamen se introduzcan en el proyecto inicial modificaciones sustanciales» (Sentencia del Tribunal Supremo (STS) 2600/2013, citada por el Consejo de Estado en su informe), y que declara la nulidad de pleno derecho de las normas afectadas
por considerar que se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento establecido [en el caso concreto, para la elaboración de un Reglamento] y porque se han introducido en la redacción definitiva de dichos preceptos modificaciones sustanciales no sugeridas por los organismos informantes respecto de las que se ha eludido el preceptivo dictamen (STS 571/2001).
También el Tribunal Constitucional (TC) se ha pronunciado sobre las consecuencias de la omisión de informes en el trámite pre-legislativo, entre otras, en las Sentencias del Tribunal Constitucional (SSTC) 35/1984, y 108/1986, ésta última dictada en el recurso de inconstitucionalidad 839/1985,
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promovido por el Sr. Ruiz Gallardón (padre, naturalmente), comisionado por otros 55 diputados, contra la LO 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, entre otros motivos, por vicios de procedimiento al no haberse recabado el informe del CGPJ6.
Así las cosas, el pre-legislador aparentó que la desaparición en el primer anteproyecto de la custodia de seguridad en el libro I, y la introducción...
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