Reflexiones sobre el Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa
| Autor | Cristina Hermida del Llano |
| Cargo | Universidad Rey Juan Carlos de Madrid |
| Páginas | 287-312 |
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El proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa, tras largos debates y retoques sustanciales, terminaría desembocando en la Constitución Europea. El texto constitucional constituye, pues, la culminación de un proceso iniciado en febrero de 2002 con la Convención sobre el futuro de Europa. A pesar del deseo de algunos de que la firma de la Constitución se efectuara en Roma el 9 de mayo de 2004, en vísperas de las elecciones europeas del mes de junio, que le imprimirían el sello de un refrendo popular 1, el texto constitucional no sería formalmente aprobado hasta el 18 de junio de 2004 2. En esta Page 288 fecha, los diez nuevos Estados miembros eran ya miembros de pleno derecho de la Unión. De este modo, los líderes de los Veinticinco, en la Cumbre de Bruselas de junio de 2004, se enfrentaron al reto histórico de pactar una Constitución para Europa, sabiendo que para ello debían conseguir superar tres litigios que sus Ministros de Exteriores no habían resuelto en los casi veintiocho meses de negociaciones transcurridos, desde que se iniciara la elaboración del proyecto: el reparto de poder, el límite a la utilización del derecho de veto y la inclusión o no de una referencia al cristianismo 3. Salvados estos escollos, los europeos contamos ya con una Constitución que entrará en vigor tan pronto haya sido ratificada por "todos" los Estados miembros, por lo que se espera que no esté vigente hasta el año 2006 4. Probablemente, a partir de esta fecha, podamos disfrutar ya de la Carta Magna que velará por nuestros derechos con rango superior a la Constitución de cada país 5. Con ella, indiscutiblemente, Europa logrará dar "el paso definitivo hacia la unión política: la unión de los ciudadanos y la unión de los Estados miembros" 6.
La Constitución Europea consta de un Preámbulo 7 y se divide en cuatro Partes. Precisamente, es en su Parte II donde se recoge Page 289 la CDFUE, texto que apenas se modificó en la Cumbre de Bruselas de junio de 2004 8. Como es de suponer, ello implica un logro decisivo en el camino del reconocimiento y protección de los derechos fundamentales en el marco de la UE 9, pues se ha posibilitado que la Carta surta Page 290 verdaderos efectos jurídicos vinculantes 10 y adquiera un estatuto constitucional, obligando a los Estados miembros a respetar sus disposiciones a la hora de transponer o aplicar el Derecho comunitario 11. No obstante, como ha argumentado Balaguer: "Los derechos fundamentales no son categorías constitucionales autosuficientes que permitan dar satisfacción, con su simple enunciación constitucional, a todas las necesidades de regulación de las sociedades. Por el contrario, los preceptos constitucionales sólo son un punto de partida, necesario incluso para el propio equilibrio de poderes, que precisa del desarrollo democrático impulsado por el legislador, con los límites Page 291 establecidos por la jurisdicción" 12. Además, al recogerse los cincuenta y cuatro artículos de la Carta en la Parte II del texto constitucional, continúan estando sobre la mesa ciertos problemas jurídicos que concretamente plantean sus disposiciones horizontales (arts. 51 a 54). Del mismo modo, tampoco se disipan los problemas que plantea el hecho de sostener el carácter jurídicamente vinculante de algunos preceptos, como por ejemplo los referidos al capítulo de Solidaridad.
De otro lado, a mi modo de ver, resulta criticable que la Carta y, en consecuencia, la Constitución Europea, haya ignorado política y jurídicamente el grave problema migratorio, como si nada tuviera que ver con los derechos fundamentales en la Unión Europea. Tan sólo se detectan algunos tímidos trazos relacionados con este fenómeno. Un ejemplo es el artículo 14.3 de la CDFUE, que precisa un aspecto relacionado con la diversidad cultural europea, no sólo propia de las identidades de los Estados miembros, sino fruto de la población inmigrante de otros continentes: "Se respetan -dice el texto- de acuerdo con las leyes nacionales que regulen su ejercicio [...] el derecho de los padres a garantizar la educación y la enseñanza de sus hijos conforme a sus convicciones religiosas, filosóficas y pedagógicas". Esta falta de sensibilidad hacia el movimiento migratorio parece ser consecuencia directa de la preocupante tendencia a construir una "identidad pública europea" por oposición a "los otros no europeos", los "no ciudadanos", lejos de la deseada democracia "intercultural" 13. Es, por todo ello, necesario que, cuanto antes, se lleve a cabo una política comunitaria de integración de inmigrantes legales y no se centre toda la discusión en las medidas a tomar contra la inmigración ilegal y desordenada. Pues la realidad actual y la historia demuestran que por desgracia los Gobiernos enfatizan y creen reforzar el valor seguridad en su acepción más estrictamente represiva, perjudicando seriamente a las libertades 14. Esta actitud en buena parte obedece a la creencia de que basta con conseguir una buena custodia de una frontera común de la UE y una normativa común para abordar la presentación de solicitudes de asilo en distintos países para zanjar por completo el problema. En este Page 292 sentido, hay que decir que el Consejo Europeo de Bruselas, celebrado los días 17 y 18 de junio de 2004, tomó nota de que durante el primer semestre de 2004 se hubiesen adoptado una serie de nuevas e importantes medidas, entre las que figuran la adopción de la Directiva relativa a los requisitos de asilo y el acuerdo político alcanzado sobre la Directiva relativa a los procedimientos de asilo, el acuerdo político sobre la Directiva relativa a los requisitos de admisión de los nacionales de terceros países a efectos de estudios y otras cuestiones afines 15.
No obstante, desde mi punto de vista, resulta decepcionante la primera Directiva del Consejo sobre el derecho a la reagrupación familiar: Directiva 2003/86/CE, de 22 de septiembre de 2003 16. Es evidente que la reagrupación familiar facilita la integración de los nacionales de terceros países en el Estado miembro lo que permite, por otra parte promover la cohesión económica y social, objetivo fundamental de la Comunidad, tal y como se declara en el Tratado 17. Ahora bien, llama la atención que la reagrupación alcance únicamente a los miembros de la familia nuclear, esto es, al cónyuge y a los hijos menores de edad. Es más, se limita el derecho a la reagrupación familiar de los niños mayores de doce años. De otro lado, los miembros de la familia del reagrupante ven reducidos sus derechos a los siguientes: "a) acceso a la educación; b) acceso a un empleo por cuenta ajena o propia, y c) acceso a la orientación, formación, perfeccionamiento y reciclaje profesionales". Salta a la vista que el disfrute de estos derechos no garantiza en absoluto la integración de los nacionales de terceros países.
En este siglo XXI, los inmigrantes necesitan a Europa. Pero Europa necesita también a los inmigrantes. De ahí la importancia de que Europa se haga cuanto antes con una verdadera "estrategia de inmigración". En este sentido, el Consejo Europeo en junio de 2004 pidió que se pusiera en marcha a principios de 2005 la Agencia Europea Page 293 para la Gestión de Fronteras 18 mientras que, por su parte, la Comisión propuso una protección común para los refugiados y la conveniencia de gestionar la inmigración legal con cuotas.
El hecho de considerar Constitución al texto que fue aprobado, en un primer momento, por el consenso de la Convención, y, posteriormente, por los líderes europeos aunque con ciertas modificaciones respecto al proyecto de Tratado, no es algo insignificante ni tampoco una mera cuestión terminológica. El artículo 16 de la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789 proclama: "Toda sociedad en la cual la garantía de los derechos no esté asegurada ni la separación de poderes establecida no tiene Constitución". El proyecto de la Convención ha hecho posible que aquélla sea ahora una auténtica realidad, consciente de que los logros conseguidos por el texto francés a finales del siglo XVIII "conforman barreras culturales que no permiten el paso atrás y fundan elementos básicos de cualquier avance constitucional hacia el futuro" 19. Parece fuera de toda duda que en el Estado constitucional de Derecho los derechos fundamentales constituyen una pieza esencial del orden constitucional. Como ha advertido Balaguer: "Su reconocimiento constitucional no tiene sólo una función declarativa y garantizadora respecto de los derechos mismos, sino que, en un segundo nivel, sirve también de instrumento básico potenciador del equilibrio de poderes" 20. De ese modo la Constitución Europea no sólo ha incluido la CDFUE, con carácter jurídicamente vinculante, sino que al mismo tiempo ha establecido una división de poderes que se asemeja a la realizada por Montesquieu: "El Parlamento Europeo se ha convertido en un verdadero poder legislativo porque prácticamente todas las leyes europeas requerirán su acuerdo. Este poder legislativo se compartirá con el Consejo Legislativo, formado por representantes de los Gobiernos. El Consejo Europeo y el Consejo de Ministros son el Ejecutivo, compartido con la Comisión, Page 294 que mantiene casi su total monopolio de iniciativa legislativa. El Tribunal de Luxemburgo es el poder judicial, compartido con los tribunales nacionales" 21. Hay que tener en cuenta que el artículo 18.2 reconoce como instituciones de la UE: el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo 22, el Consejo de Ministros, la Comisión Europea y el Tribunal de Justicia. Llama la atención que no se incluyan ni el Tribunal de Cuentas 23 ni el Banco Central Europeo, a pesar de que en otras disposiciones se reconoce a ambos como instituciones.
Tras proclamar el propio texto que se establece una auténtica Constitución para Europa, que está llamada a sustituir a los actuales TUE y TCE, resulta necesario aludir a ciertos ingredientes o rasgos que se pueden considerar como...
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