Reflexiones en torno al futuro de la casación contencioso-administrativa y su especial incidencia en el ámbito tributario
| Autor | Miguel Cremades Schulz - Manuel Vélez Fraga |
| Cargo | Abogados del Área Fiscal y de Derecho Procesal de Uría Menéndez (Madrid). |
| Páginas | 19-27 |
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Desde su introducción en nuestra legislación procesal contencioso-administrativa, el recurso de casación se ha mantenido «dentro de la línea típica de estas acciones de impugnación cuya finalidad básica es la protección de la norma y la creación de pautas interpretativas uniformes que presten la máxima seguridad jurídica conforme a las exigencias de un Estado de Derecho»1.
Su finalidad es, en definitiva, la depuración del ordenamiento jurídico y la fijación de la doctrina legal que complemente el ordenamiento jurídico en el sentido del artículo 1.6 del Código Civil2.
La evolución que ha experimentado la regulación de este recurso ha estado marcada, desde los primeros años, por la sobrecarga de trabajo soportada por la Sala Tercera del Tribunal Supremo. La finalidad de estrechar el cauce que permite el acceso a la casación contencioso-administrativa fue expresamente manifestada por el legislador en la primera modificación importante que experimentó ésta con ocasión de la aprobación de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa («LJCA»). Los términos en los que se expresaba el legislador de 1998 hablan por sí solos:
La Ley eleva sustancialmente la cuantía de los [asuntos] que tienen acceso a la casación ordinaria y en menor medida la de los que pueden acceder a la casación para unificación de doctrina. Aunque rigurosa, la medida es necesaria a la vista de la experiencia de los últimos años, pues las cuantías fijadas por la Ley 10/1992 no han permitido reducir la abrumadora carga de trabajo que pesa sobre la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo. Si bien las nuevas reglas eliminan la posibilidad de doble instancia en muchos supuestos,
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la alternativa sería consentir el agravamiento progresivo de aquella carga, ya hoy muy superior a lo que sería razonable. Los efectos de tal situación son mucho más perniciosos, pues se corre el riesgo de alargar la resolución de los recursos pendientes ante el Tribunal Supremo hasta extremos totalmente incompatibles con el derecho a una justicia efectiva. Por otro lado, no es posible aumentar sustancialmente el número de Secciones y Magistrados del Alto Tribunal, que ha de poder atender a su importantísima función objetiva de fijar la doctrina jurisprudencial
3.
Este desolador diagnóstico del problema estaba realizado, con datos de 1997, con un número de 14.386 asuntos ingresados en el año en el Tribunal Supremo y 24.354 asuntos pendientes al finalizar ese periodo (ha de indicarse que no todos ellos eran recursos de casación). El número de asuntos ingresados en el Tribunal Supremo ha ido descendiendo paulatinamente hasta alcanzar la cifra de 7.900 asuntos ingresados en 2008, con 13.426 asuntos pendientes de resolver al finalizar ese año4.
A pesar de ello, la carga de trabajo que pesa sobre el Tribunal Supremo sigue siendo, como veremos, uno de los factores que en mayor medida condicionan tanto la interpretación de los criterios de admisión de la casación contencioso-administrativa, como los proyectos de reforma de la LJCA. Así, el futuro más inmediato anuncia una evolución de la legislación procesal hacia fórmulas más restrictivas del acceso a la casación -como ya sucediera en la LJCA de 1998- y la jurisprudencia más reciente muestra una reinterpretación de los criterios de admisión que está empezando a traducirse en numerosas inadmisiones a trámite.
El objeto de esta reflexiones, obligadamente sucintas, es, por un lado, dar cuenta de esa doble tendencia, normativa y jurisprudencial, encaminada a estrechar la vía de acceso a la casación contenciosoadministrativa. Y, por otra parte, reflexionar sobre la incidencia que esta evolución puede tener en el ámbito tributario, considerando qué puede suceder con respecto a la «creación de pautas interpretativas uniformes» sobre cierto tipo de normas fiscales.
La caracterización del recurso de casación como una vía extraordinaria de impugnación de las sentencias dictadas por la Audiencia Nacional o los Tribunales Superiores de Justicia ha estado vinculada desde su origen a la consideración de que es necesario cumplir una serie de requisitos formales ineludibles para que el recurso sea admitido a trámite por la Sala Tercera. Y una de las fases en las que más se juega con respecto al cumplimiento de esos requisitos formales es la de preparación del recurso, fase que se ventila ante la Sala de instancia según lo dispuesto en el artículo 89 de la LJCA. Conforme a este precepto, el recurrente debe preparar el recurso de casación mediante la presentación de un escrito ante la Sala que hubiera dictado la resolución recurrida dentro del plazo de diez días desde que ésta se notificó. Todo lo que señala el artículo 89 de la LJCA con relación a este escrito es que en él deberá contenerse una «sucinta exposición de la concurrencia de los requisitos de forma exigidos»; y, en el caso de que la sentencia recurrida haya sido dictada por un Tribunal Superior de Justicia, «habrá de justificarse que la infracción de una norma estatal o comunitaria europea ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia».
Esta última exigencia está vinculada a la propia lógica de nuestro Estado autonómico, en el cual los Tribunales Superiores de Justicia culminan la organización judicial en el ámbito territorial de las Comunidades Autónomas (artículo 152.1 de la Constitución). De ello se deriva que la interpretación del Derecho autonómico queda reservada a esos Tribunales, sin intervención del Tribunal Supremo. En consecuencia, cuando la casación pretenda fundarse en infracciones in iudicando por parte de sentencias
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dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia, el recurso sólo será admisible si se funda en la vulneración de normas de Derecho estatal o comunitario (artículo 86.4 de la LJCA). La LJCA impone, pues, al recurrente la carga de justificar en el escrito de preparación cómo, por qué y en qué forma la sentencia ha infringido normas de Derecho estatal o autonómico. La omisión de ese juicio de relevancia o su defectuosa articulación, determinará la inadmisión posterior del recurso de casación5.
La parquedad del artículo 89 de la LJCA deja, sin embargo, en el aire cuestiones de tanta importancia como las siguientes: ¿cuáles son los «requisitos de forma exigidos» de los que hay que hacer sucinta exposición? ¿Es subsanable en el escrito de formalización de la casación la posible omisión [en el escrito de preparación] de esos «requisitos de forma».
En relación con la primera pregunta, haremos enseguida referencia al Auto del Tribunal Supremo de 10 de febrero de 2011 (rec. n.º 2927/2010) que ha ampliado el sentido de la expresión «requisitos de forma exigidos». En cuanto a lo segundo -la subsanabilidad de defectos del escrito de preparación en el escrito de interposición- el Tribunal Supremo ha evolucionado desde unos comienzos en los que se admitía dicha subsanación hasta el que la doctrina ha denominado «el más exagerado formalismo [...] con la elogiable resistencia de algunos Magistrados»6. Es decir, según el criterio jurisprudencial predominante, los defectos en el escrito de preparación determinan inexcusablemente la inadmisión del posterior recurso de casación que se haya formalizado. Ello exige, por consiguiente, prestar especial atención a los criterios jurisprudenciales que definen los requisitos que debe cumplir el escrito de preparación, máxime cuando puede estar en juego nada menos que un supuesto de responsabilidad civil del abogado por negligencia profesional si el recurso de casación es inadmitido por haber sido defectuosamente preparado7.
Es en ese contexto donde el Auto del Tribunal Supremo de 10 de febrero de 2011 (rec. n.º 2927/2010) se presenta como una novedad particularmente destacable con relación a la fase de preparación de la casación contencioso-administrativa. Este auto da una nueva interpretación a los requisitos que ha de cumplir el escrito de preparación en el siguiente sentido:
Es carga del recurrente en casación indicar ya en la fase de preparación el concreto o concretos motivos en que se fundará el recurso y no en cualesquiera otras razones no contempladas en la Ley Jurisdiccional, con indicación de los concretos preceptos o jurisprudencia que se reputan infringidos o del contenido de las infracciones normativas o jurisprudenciales que se pretendan denunciar y desarrollar en el escrito de interposición del recurso de casación, aunque fuere...
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