Reflexiones sobre la validez y revocabilidad de la reforma de la Constitución Española producida en 2011

Autor:José Mateos Martínez
Cargo:Doctor en Derecho Constitucional por la Universidad de Bolonia
Páginas:169-193
RESUMEN

Más allá de la cascada de reacciones políticas acerca de las motivaciones y repercusiones para la ciudadanía de la reforma constitucional, resulta innegable que tal medida genera una serie de preguntas de importancia capital en el ámbito del análisis meramente jurídico ¿Fue constitucionalmente adecuado el procedimiento empleado para la reforma? ¿En qué medida afecta al resto de principios,... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
EXTRACTO GRATUITO

Page 170

1. Introducción

El 27 de septiembre de 2011 fue publicado en el Boletín Oficial del Estado (BOE) el texto de la reforma constitucional objeto de este artículo. Con este trámite concluía un proceso de modificación de la norma fundamental motivado por las exigencias de control drástico e inmediato del déficit público provenientes de países como Alemania o Francia y finalmente asumidas por los órganos de gobierno de la Unión Europea.

El origen y la motivación de esta reforma, se observan con especial claridad en su Exposición de Motivos, donde se afirma que "siendo cada vez más evidentes las repercusiones de la globalización económica y financiera, la estabilidad presupuestaria adquiere un valor verdaderamente estructural y condicionante de la capacidad de actuación del Estado, del mantenimiento y desarrollo del Estado Social que proclama el artículo 1.1 de la propia Ley Fundamental y, en definitiva, de la prosperidad presente y futura de los ciudadanos. Un valor, pues, que justifica su consagración constitucional, con el efecto de limitar y orientar, con el mayor rango normativo, la actuación de los poderes públicos".

Es decir, buscándose imponer la limitación del déficit público en los tér-minos pretendidos, y concibiéndola como un objetivo sustraído a la voluntad de los gobiernos presentes y futuros, esto es, como un mandato constitucional, surge la reforma que nos ocupa. Cabe destacar que la modificación de la Constitución española (CE) para limitar el déficit público no es consecuencia de ninguna norma o directiva de carácter imperativo proveniente de las instituciones europeas que, como expusimos anteriormente, han asumido las tesis partidarias de una decidida limitación del déficit público, pero sin imponer medidas tan problemáticas y excepcionales como la modificación de las constituciones de los Estados miembros.

Es más, muy pocas constituciones de nuestro entorno han institucionalizado el objetivo de control de déficit que inspira la reforma constitucional es-

Page 171

pañola (entre las escasas que lo han hecho cabe destacar la Ley Fundamental alemana). Por consiguiente, la reforma de nuestra Constitución no es fruto de un imperativo proveniente del Derecho comunitario, sino de una aceptación por parte de nuestras autoridades de las posiciones sostenidas por países como Alemania.

Pues bien, una vez aclarado todo lo anterior, debemos exponer que la reforma constitucional tiene como efecto la modificación del art. 135 CE, que queda redactado del siguiente modo:

Artículo 135.

1. Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria.

  1. El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros.

    Una ley orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario.

  2. El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por ley para emitir deuda pública o contraer crédito.

    Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión.

    El volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación con el producto interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

  3. Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados.

  4. Una ley orgánica desarrollará los principios a que se refiere este artículo, así como la participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera. En todo caso, regulará:

    1. La distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas, los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse.

      Page 172

    2. La metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural.

    3. La responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria.

  5. Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los límites a que se refiere este artículo, adoptarán las disposiciones que procedan para la aplicación efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias.

    Visto lo anterior ¿puede afirmarse que la presente reforma, vigente desde el mismo día de su publicación en el BOE, vulnera en alguno de sus aspectos la norma fundamental? ¿Puede entenderse que, en consecuencia, la reforma constitucional es inconstitucional, aunque tal afirmación pueda parecer un contrasentido, y por consiguiente ha de ser anulada? Dedicaremos este artículo a reflexionar sobre tales extremos apoyándonos en la jurisprudencia constitucional, así como en valiosas opiniones doctrinales.

2. ¿Fue válido el procedimiento empleado para la reforma constitucional?

Como es sabido, la Constitución prevé dos procedimientos para su reforma: el "ordinario" del art. 167 CE y el "reforzado", recogido en el art. 168 del texto constitucional.

El procedimiento ordinario tan sólo exige la aprobación de la reforma por una mayoría de tres quintos de Congreso y Senado, mayoría que, en caso de no poder lograrse en ambas Cámaras ni siquiera mediante la labor de la Comisión prevista por el art. 167.1 CE, podrá sustituirse por otra equivalente a los dos tercios del Congreso y la mayoría absoluta del Senado. Obtenida tal mayoría, la reforma será aprobada sin necesidad de convocar un referéndum para su ratificación, salvo que en el plazo de 15 días desde su aprobación, una décima parte de los diputados o de los senadores reclame tal consulta popular.

En cambio, el procedimiento reforzado previsto por el art. 168 CE exige que la decisión de reforma sea acordada por una mayoría de dos tercios del Congreso y el Senado, disolviéndose ambas Cámaras a continuación y convocándose elecciones. Las nuevas Cámaras surgidas del proceso electoral habrán de ratificar la decisión del Parlamento precedente y aprobar la reforma por una mayoría de dos tercios en cada una, tras lo cual se convocará un

Page 173

referéndum preceptivo y vinculante mediante el cual la ciudadanía ratificará o rechazará la reforma constitucional1.

Pues bien, el criterio para aplicar el procedimiento reforzado en lugar del ordinario no es sino que la reforma "afecte al Título Preliminar, al Capítulo II, Sección I del Título I, o al Título II" de la Constitución (art. 168.1 CE). Pero ¿cuál es el significado exacto de esta expresión?

Analizando el tenor literal del art. 168 CE, observamos que la reforma constitucional por el procedimiento "reforzado" no debe implicar necesariamente la modificación de preceptos incluidos en los apartados que señalamos antes, sino simplemente un cambio de cualquier precepto ubicado en cualquier parte del texto constitucional que tuviese una repercusión directa en las disposiciones que se hallan en dichos apartados al desvirtuarlas, atacar gravemente su contenido o supeditarlas a otros objetivos.

Esta argumentación, aparte de ser defendida por autores de la talla de Requejo Pagés O Aláez Corral2, entronca con la lógica más evidente. La afectación de un precepto constitucional no se produce únicamente con la modificación de su texto, sino con la derogación, modificación o inclusión de cualquier otro artículo de la Carta Magna que altere gravemente la vigencia efectiva del precepto constitucional citado.

Por ejemplo, sería absurdo afirmar que el derecho fundamental a la libertad de expresión no quedaría afectado si, manteniéndose intacta la redac-

Page 174

ción del art. 20 CE, se incluyese un nuevo párrafo en el art. 97 CE (donde se definen la naturaleza y funciones del Gobierno) que rezase "queda prohibida toda crítica al Gobierno por considerarse contraria a la seguridad nacional".

Y es que la efectiva influencia de un precepto constitucional depende tanto de su redacción como del contexto normativo en que se integra, sobre todo si tenemos en cuenta el carácter genérico que caracteriza a una gran parte de las disposiciones incluidas en la Constitución y la consiguiente relevancia de los preceptos que rodean a cada una de ellas para determinar su vigencia real, relevancia que aumenta especialmente cuando alguno de estos preceptos posee una redacción concreta y específica, de modo que impone una limitación definida y claramente identificable a los principios más genéricos (como sucede en el ejemplo del...

Para continuar leyendo

SOLICITA TU PRUEBA