Reflexiones sobre la responsabilidad jurídica de los actos administrativos
| Autor | Francisco Javier González Martín |
| Cargo del Autor | Dr. Derecho e Historia ContemporáneaReal Academia de Jurisprudencia y Legislación |
| Páginas | 123-144 |
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Este trabajo va dirigido a establecer desde un punto de vista crítico la responsabilidad jurídica de las relaciones entre el ciudadano y la administración. El estudio parte de las relaciones de poder que desde el Estado quedan filtradas a través del ejercicio soberano del mismo. No se trata de un enfoque técnico, legalista o positivista sino que arranca de una doble perspectiva sociológica, y filosófica derivada de la incidencia de los actos de derecho en la relación: administración-ciudadano. Esta no es la visión de un jurista sino la de un filósofo del derecho. El secreto de las acciones, decisiones, resoluciones reviste al acto administrativo de una irresponsabilidad tal que convierte al administrado en responsable real de intereses afin de cuentas colectivos. La primera sensación que posee el ciudadano ante la Administración suele ser de indefensión e impotencia. Da igual que el individuo sea portador de derechos y que ella (la Administración) vele por su eficaz distribución. Esta actitud de supuesto perjuicio del ciudadano en beneficio del bien colectivo cuesta entenderse (cuando lo individual y lo social se contradicen pero son en definitiva producto de la soberanía, lugar de procedencia de las fuentes originarias del Derecho) y sin embargo esta relación resulta indispensable. La administración suele exigir responsabilidades al ciudadano, convertido en un sujeto pasivo, mientras que las instituciones y sus representantes públicos se convierten Page 124 en sujetos activos, en protagonistas. Por ello, quizá no haya otra relación en la que más se difumine la responsabilidad jurídica como la existente entre Administración y administrado.
Esta vinculación es la que relaciona a su vez al ciudadano con el Estado. Es decir, en buena medida es la práctica habitual de una interrelación entre los ciudadanos con los administradores de sus derechos, por los funcionarios de todo organismo, corporación o institución pública (en general) a cualquier escala al margen del propio ejercicio jurídico (en sentido puro) derivado de tales acciones a cargo de Tribunales y Jueces o Magistrados.
Aquéllos no solo ejercen una labor de canalización de una serie de documentos a través de un procedimiento adecuado sino también son responsables de la labor de distribución y ejecución de decisiones legales que afectan al individuo, especialmente cuando éste último adquiere condición de solicitante o interpelado. De este modo el acto administrativo regula también los derechos, afirma o niega, concede o rechaza tales solicitudes, sean a instancia o de oficio. Existe una responsabilidad previa a todo compromiso que pueda desembocar en los cometidos que se traducen en el propio acto. La potestad administrativa es un hecho peculiar nacido de la configuración legalista-positivista del Estado, al vincularse más próxima al carácter ejecutivo de tal ejercicio y de la facultad de dictar resoluciones.
Aunque la serie de actos administrativos adquieran un carácter mecanicista, tienen una autoría jerárquica y una naturaleza: limitada por la ley, la ingerencia del escalafón, los intereses departamentales y la que pueda marcar en su caso el orden social correspondiente, mediatizado desde el Ejecutivo. Esta complejidad depende de la oportunidad, la necesidad, el contenido, la motivación o la naturaleza del acto en su procedencia, de la que dependerá la respuesta posterior. Así no ha de resultar tan ciega esta mecánica en la distribución de los mencionados derechos de los afectados.
Esa doble caracterización (administrativa y legal) marca inicialmente sus propias responsabilidades de derecho dentro de un triple orden: primero moral por anteceder al propio derecho, luego jurídico (normativo) y por fin político (o de oportunidad). La existencia del Estado moderno implica el desarrollo de la burocracia, el de la complejidad administrativa, que hoy se encuentra a su vez sujeta a su poder absoluto; en la medida Page 125 que esta ligado a los tres poderes, donde la representación divisoria (legislativo, ejecutivo y judicial) no es más que un instrumento racional y no una limitación estricta de parcelas o de jurisdicciones en sentido estricto. Para explicar constitucionalmente el papel de la Administración, debemos recurrir en ocasiones a su consideración de sujeto pasivo respecto del Gobierno, ya que es éste quien emite las ordenes oportunas que deben ser cumplidas por la Administración, considerada el otro elemento del Ejecutivo. A esta dificultad se añade un eufemismo.
Pues, si "todos los poderes del Estado nacen del pueblo español" como expone la Constitución española de 1978 en el apartado 2 del artículo 1; todas las funciones desempeñadas, que con arreglo a derecho derivan de este poder y mueven los actos administrativos son necesariamente un refl ejo de esa soberanía nacional (es decir del "pueblo", de los ciudadanos o administrados) en nuestro Estado. Ser ciudadano y administrado son conceptos que toman identidad en el desarrollo del papel o de las funciones que a cada uno nos corresponde en un momento determinado; pues el funcionario, el interino o el personal laboral al servicio de la administración adquirirán una responsabilidad u otra en función del momento o la situación que los requiera.
Según ocurre en otros grados de la administración, el individuo que esta al servicio de lo público, esta necesariamente atado a una doble responsabilidad: como ciudadano, y como servidor de las instituciones y corporaciones del Estado que orgánicamente pertenecen a su Administración a cuyos estatutos disciplinarios, reglamentos y normas legales se debe dentro de la jurisdicción o ámbito de competencias correspondiente. A este respecto no importa tanto (formalmente hablando) la jurisdicción derivada de la división y organización territorial que desarrolla el título VIII de la Constitución (que también limitan su trabajo a una legitimidad y una responsabilidad concretas) como las propias responsabilidades establecidas en el ejercicio de sus potestades entre el sujeto emisor y el receptor.
La legitimidad o confianza que otorgan los ciudadanos ya es una dejación "institucionalizada" o transferencia de la responsabilidad en la práctica de la función pública. Si detrás del acto administrativo se encuentra el funcionario, me propongo determinar las responsabilidades del empleado público, que revierte en aquél. No se trata de una relación meramente contractual, porque las relaciones de compromiso entre ambas Page 126 esferas no implica necesariamente esta figura, según indica el profesor Garrido Falla, además de no corresponder siempre a la Administración la iniciativa que da origen al acto administrativo. A pesar de ese parentesco último entre soberanía nacional y Administración o de sistema que encamina sus actos al origen, a esa idea de bien público o social, la Administración y el pueblo español aparecen -no obstante- como elementos diferenciados formalmente. Sin embargo, ambos constituyen esencial y originariamente células que nacen de un mismo principio biosocial.
Derecho y soberanía provienen de una única fuente, por lo menos desde el momento en que Estado-Nación y Administración son causa y efecto. No se puede obviar uno al mencionar al otro y viceversa. Tal símil "biológico" cabe para explicar a su vez la existencia de dos sujetos que tienden a relacionarse, dos unidades que deberían establecer lazos más estrechos o un mayor carácter de reciprocidad. No obstante, la imagen que se sustrae de tal relación es la de que la Administración y los administrados discurren por caminos paralelos, mientras que el encuentro se establece a la hora de pedir, reclamar o sancionar algo. El poder de la administración se manifiesta entonces en un instrumento del Leviatán en su sentido más hobbesiano. Es preciso determinar que, al menos uno de esos dos sujetos tiene un poder delegado, "técnicamente", vinculado a la libertad que dicha legitimidad otorga, basada en la confianza o apoyo moral, remoto de los habitantes de un Estado-nación; por lo menos desde el momento en que reducimos tales relaciones a la de un acuerdo tácito: la supuesta existencia del contrato social.
Sin embargo, en la medida que el concepto de Derecho es superior a todas idea de Estado y también concebimos como los otros dos órdenes el legal y el jurídico se remiten a aquel primero estamos concibiendo que la responsabilidad es solo una, delegada a los otros dos. Así la función del orden legal es el de la Ley sin más, el jurídico el encargado de velar por su cumplimiento o vigilar no solo su cumplimiento sino su prescripción, derogación, reforma o anulación, en nombre del orden de Derecho que es la responsabilidad única depositada en el auténtico sentido del respeto a los principios generales y universales.
La responsabilidad es una sola y absoluta en tanto, transcribiendo a San Pablo, en su Carta a los Gálatas 2.16, podemos saber que "para ser justificados nosotros mismos no lo somos por la Ley sino por la fe en Cristo". Se manifiesta una dualidad que aparece en todo el documento Page 127 paulino. Aunque este principio solo sea válido para los creyentes, ayuda a pensar, no obstante que por encima del mismo imperio de la Ley hay otro orden intangible en la idea de servicio (que no debe corresponder necesariamente a una ética religiosa), que parece sin justificación posible ante el compromiso previamente aceptado.
Ese ámbito invisible parece que carece de fundamento porque no lo vemos, pero si somos sensibles a él cuando se rompe y el daño se manifiesta, según expone el profesor Sánchez de la Torre. La responsabilidad moral antecede a la material en todo lugar. Y, si bien partimos de la soberanía como el principio del que parte toda potestad delegada en las...
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