Reflexiones en torno a los Derechos a raíz de las recientes Reformas de los Estatutos. Particular referencia a la vivienda

Autor:Rosario Tur Ausina
Cargo:Profesora Contratada Doctora de Derecho Constitucional. Universidad Miguel Hernández de Elche
Páginas:107-131
RESUMEN

Los recientes procesos de reforma de los Estatutos de Autonomía que arrancan con la aprobación del texto valenciano en abril de 2006, dan pie a un profundo debate general sobre la novedosa inserción de derechos en aquellas normas, al tiempo que a un análisis reposado sobre la naturaleza, tipología y alcance de los citados derechos. En este contexto, el presente... (ver resumen completo)

 
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I A modo de premisa: las razones de las reformas estatutarias en el marco de la evolución paulatina del modelo territorial de Estado

Como se está constatando en los últimos años, se asiste a una oleada de reformas de los Estatutos de Autonomía de gran calado e indudable contenido –en particular, por el objeto de este estudio, en materia de derechos y principios- que es fruto, a grandes rasgos, por un lado del carácterPage 109 abierto del modelo territorial de Estado consagrado en la Constitución del 78 (en adelante CE) auspiciado, asimismo, por el principio dispositivo, que ha regido la evolución del Estado de las Autonomías; pero también, en segundo lugar, producto del característico “proceso de contagio” entre Comunidades Autónomas que ha rodeado los cambios estatutarios habidos hasta el momento.

Si volvemos la vista atrás pueden efectivamente observarse grandes reformas: los Pactos Autonómicos del 81, que permitieron el diseño del mapa autonómico y el acuerdo sobre los pilares básicos de los Estatutos de Autonomía aprobados en aquellos primeros años; los Pactos del 92, en los que se buscaba la homogeneidad competencial; o las reformas estatutarias de los años 96-99, dirigidas a mejorar el autogobierno de las diferentes Comunidades Autónomas, así como a lograr una equiparación con las que optaron a la autonomía a través de la vía privilegiada del art. 151 de la Carta Magna (vía seguida por el País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía). En cualquier caso, se ha tratado de una sucesión de episodios en el desarrollo del Estado Autonómico informada por dos significativas notas:

1) Un fuerte consenso sobre el impulso puntual y en bloque, con carácter más o menos general y desde las instancias centrales, de la reforma autonómica.

2) Pero también un consenso entre las principales fuerzas políticas para pactar el contenido de dichas reformas, buscando la federalización del modelo territorial de Estado.

Dejando al margen el proyecto soberanista de Estatuto para el País Vasco (el denominado Plan Ibarretxe, rechazado por el Congreso de los Diputados en enero de 2005), el proceso autonómico de reformas ha dado sus frutos a partir de abril de 2006 -y por el orden que se expone a continuación-, con los textos valenciano, catalán, andaluz, balear, aragonés y castellano-leonés, estando pendientes en estos momentos ante las Cortes Generales, las reformas de los Estatutos canario y castellano-manchego. Y todo ello por no mencionar las modificaciones estatutarias que, más o menos avanzadas, se encuentran en proceso de elaboración en otras Comunidades Autónomas.

En cualquier caso, si algunas notas pueden destacarse de este proceso son las siguientes1:

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1) La falta de ese consenso y pacto global característico de otros momentos históricos, donde cabe plantear la conveniencia de que hubiera existido una mayor visión de conjunto del proceso de reformas estatutarias.

2) En consonancia con lo anterior, el predominio de un acusado bilateralismo llevado a la práctica a través de diversos “pactos políticos” Estado-Comunidad Autónoma respectiva, como técnica de desarrollo y profundización del autonomismo.

3) La existencia de una “pendiente” reforma constitucional que guarda una estrecha relación con este proceso de reformas estatutarias2. Podría pensarse, en tal sentido, en el clásico debate sobre la reforma del Senado como instancia que diera participación efectiva en la voluntad del Estado a las Comunidades Autónomas, en la introducción de la denominación de las Comunidades Autónomas creadas, o incluso en la fijación y cierre del sistema competencial en la propia Carta Magna. Efectivamente, aunque esta modificación de la Constitución haya quedado “oscurecida” por esta oleada de reformas estatutarias, los temas citados tienen una indudable trascendencia para el desarrollo del Estado Autonómico, cuyo debate podría haber servido de base para las reformas estatutarias, y que ponen de manifiesto la necesidad de reflexionar en torno a las tendencias centrípetas del modelo territorial de Estado: el papel que queda al poder central, la profundización de la participación de las Comunidades Autónomas en la voluntad del Estado, la federalización del sistema territorial, y los principios de lealtad federal y constitucional, así como el de solidaridad; y ello al tiempo que nada impide seguir mejorando el autonomismo o las tendencias centrífugas del modelo territorial de Estado.

4) Y en lo referido a los “nuevos” contenidos estatutarios, básicamente la atención a dos temas estrella: el blindaje competencial pretendido por algunos Estatutos, y el refuerzo de postulados “dogmáticos” en los Estatutos (derechos y principios), cuestiones ambas que vienen a plantear importantes problemas y dudas jurídico-políticas.

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El papel de los Estatutos de Autonomía es clave en la configuración constitucional del modelo territorial de Estado, no sólo para delimitar la posición y el autonomismo de cada Comunidad Autónoma, sino también en tanto pueden condicionar el desarrollo del modelo territorial y el ejercicio de las condiciones básicas de ejercicio de los derechos, así como la propia posición y papel del Estado en dicho proceso3. Efectivamente, piénsese en tal sentido en el blindaje e “interpretación” estatutaria de competencias autonómicas –pero también estatales, como ha intentado algún que otro Estatuto de Autonomía-; así como en la definición y regulación de derechos para su ciudadanía, que singularmente efectúa cada Comunidad Autónoma, lo que parece que ha de exigir una mínima homogeneidad en los contenidos de los Estatutos.

Y ello por no citar el hecho de que los Estatutos, en tanto normas quasi-constitucionales – carácter que deriva del papel que les otorga la Constitución por la ya citada configuración abierta del modelo territorial de Estado-, están dotados de una especial legitimidad democrática, y un singular procedimiento de reforma que les da una acusada rigidez, lo que parece convertirlas en principio en normas “indisponibles” para el legislador estatal4 y autonómico, si bien al margen, claro está, del papel que está llamado a desempeñar el propio Tribunal Constitucional en la “reinterpretación” de las normas estatutarias. En cualquier caso, al menos cabría considerar ahora que no parece legítimo trasladar a esta institución toda la responsabilidad de la definición del Estado Autonómico.

Se trata, por todas estas razones, de un momento de importantes cambios constitucionales en el que se evidencia, por un lado, una de las grandes virtudes del modelo autonómico español: su fuerte capacidad descentralizadora. Pero donde no obstante, emergen las siempre latentes asimetrías y aspiraciones diferenciadoras reivindicadas por ciertas Comunidades Autónomas –de inmediato emuladas por otras-, así como singulares retos dirigidos a profundizar y mejorar la autonomía, tanto desde el objetivo de intensificar la propia identidad (símbología, lenguas, etc.), como de incrementar cuantitativa (si aludimos a competencias e incluso instituciones), y cualitativamente (en tal sentido, las cartas estatutarias de derechos y los principios rectores) el autogobierno de las diversas Comunidades Autónomas.

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Las reflexiones de estas páginas se contextualizan, pues, en este ambiente de reformas estatutarias, y se abordan desde la particular referencia a la existencia de derechos y principios sociales –y la vivienda como objeto de atención singularizada-, en los nuevos Estatutos; y ello, sobre todo, a partir de la reciente resolución del Tribunal Constitucional (STC 247/2007, de 12 de diciembre), de especial importancia en tanto se pronuncia, no sólo sobre el derecho al agua en el nuevo Estatuto Valenciano, sino sobre la misma existencia, alcance y naturaleza de derechos en las normas institucionales básicas de las Comunidades Autónomas5.

II La inclusión de cartas de derechos en los Estatutos: una significativa novedad

En este marco de paulatino movimiento de reformas estatutarias surge como singular novedad la aparición de Cartas Estatutarias de Derechos. Todas las reformas habidas así como los proyectos en fase de tramitación parlamentaria, incorporan este nuevo contenido. Y además, con la salvedad del texto canario, todas articulan y sistematizan dichas cartas en Títulos específicos. No obstante, conviene recordar que derechos ya existían en los anteriores Estatutos si bien, básicamente, reiterando cláusulas constitucionales como el art. 9.2 de la Carta Magna, prestando especial énfasis a la vertiente democrática de las Comunidades Autónomas, o centrando su atención en derechos lingüísticos. Fuera de estas específicas y puntuales referencias, no cabía encontrar articulados catálogos de derechos.

Los Estatutos vienen de esta forma a incorporar un novedoso contenido, legitimado constitucionalmente por el propio Tribunal Constitucional en la ya citada sentencia 247/2007 aunque, como veremos, no sean propiamente derechos lo que cabe encontrar en dichas cartas. Esta importante resolución desde la perspectiva de la discutida constitucionalidad de las cartas estatutarias de derechos, se basa en algunas anteriores resoluciones para zanjar ahora la cuestión pro futuro –sobre todo en tanto pende el recurso contra el Estatuto Catalán- cuando proclama, en tal sentido, que “los Estatutos de Autonomía pueden incluir con normalidad en su contenido, no sóloPage 113 las determinaciones expresamente previstas en el texto constitucional a que hemos aludido, sino también otras cuestiones, derivadas de las previsiones del art. 147 CE relativas a las funciones...

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