Algunas reflexiones generales sobre los principales elementos estructurales de la AGE
| Autor | Alberto Palomar Olmeda - Francisco de Miguel Pajuelo |
| Páginas | 165-275 |
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Los Capítulos anteriores nos sitúan en un entorno genérico sobre los cambios en el ámbito de gestión pública en general. La necesidad de este planteamiento general es consecuencia de una circunstancia evidente: los estudios y reflexiones sobre la Administración Pública a los que responden las consideraciones efectuadas no han admitido ni distinguido las peculiaridades diferenciales de las distintas instancias territoriales. De aquí que sea procedente una formulación general que cada una de estas deberá adaptar a su propia realidad y necesidades.
Desde esta perspectiva metodológica nos corresponde, en este momento, intentar una aproximación específica respecto de la Administración objeto central de su estudio: la AGE.
Esta aproximación vamos a realizarla desde una triple perspectiva: la funcional, la instrumental y la principial. Son los tres elementos que nos deben representar una realidad específica y las reglas de comportamiento de la misma en el futuro inmediato.
Se trata de una cuestión que se analiza muy detenidamente en el capítulo IV del presente trabajo, por lo que la labor en este punto es puramente la del encaje conceptual para situar la problemática.
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Desde esta perspectiva general podemos indicar que la AGE del futuro, en el marco de una política presupuestaria como la indicada, con un sistema de financiación con fuerte responsabilidad de todos los actores y, finalmente, en el ámbito de una organización internacional como es la UE, que asume paulatinamente más competencias que las puramente económicas que situaban su situación de partida, es una situación radicalmente diferente a la que ha justificado y explicado su funcionamiento histórico y muchos de sus problemas de régimen jurídico, organización y estatuto general. Muchos de estos problemas se han "traspasado" a las Comunidades Autónomas al tiempo que se ha traspasado la propia competencia.
El tiempo debe determinar si con menor volumen de gestión (por el fraccionamiento territorial), mayor capacidad de elección de soluciones y menor dimensión de los problemas comparativos y de ejemplificación, aquellos elementos que durante tiempo se ha pensado que eran estructurales, tienen o no tal consideración o si por el contrario pueden ser resueltos cuando cambia la perspectiva y el agente que los gestiona.
Al margen de esta consideración sobre la realidad gestora transferida es lo cierto que en la Administración resultante - la AGE - los cambios serán igualmente perceptibles. La AGE debe acostumbrarse a no tener - en términos estrictos - territorio en el que aplicar sus políticas y a articular éstas por medio de instrumentos de cooperación y coordinación con otros agentes territoriales.
Se trata de una transformación cuyas pautas aún no son definitivamente percibidas. El tiempo va demostrando y justificando la necesidad de la cooperación y de los instrumentos en los que se plasma la misma, sobre todo si para unos y otros entes territoriales existe un referente común cual es la adaptación a la integración comunitaria y a la convivencia pacífica en una institución supraestatal.
Es evidente que la articulación de estos esquemas marca una línea diferente de la precedente, centrada esencialmente en la gestión de los grandes servicios públicos. Muy reducida esta opción, la AGE del futuro debe poner su punto de mira en este nuevo esquema funcional que exige formas, instrumentos, políticas y, en general, una adaptación que es la que se apunta en alguna de las normas cuyo análisis se realiza más adelante.
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Lo que no cabe negar es que este cambio funcional tiene repercusiones generales en la estructura, el régimen de personal, presupuestario y, en general, en el funcionamiento de la AGE. No es el momento de hacer un amplio desarrollo de esta cuestión pero sí de apuntar algunas ideas en este sentido:
- Al tratarse de una organización con menor capacidad gestora los problemas habituales para encontrar un modelo de gestión pública pasarán a un segundo nivel de importancia. Las normas de organización (LOFAGE) y de función pública permiten un cierto margen estructural para la configuración de unidades administrativas según las necesidades puntuales de cada departamento. Los problemas de flexibilidad laboral, de rapidez en la contratación administrativa, de flexibilidad presupuestaria o de capacidad aproximativa pasarán a un nivel de importancia menor en ese tipo de administración, que el que ha correspondido organizar hasta aquí.
- En relación con el régimen de recursos humanos y como tendencia puede afirmarse que esta nueva Administración necesitaría un personal distinto mucho más profesionalizado, con una aptitud tecnológica superior, con mayor conocimiento de idiomas, de relaciones internacionales, etc... Esto supone una evolución tanto en los cuerpos superiores como en los demás niveles administrativos que deberán tener un enfoque orientado hacía las nuevas funciones. La evolución exige analizar, incluso, el contenido funcional precisado y, como consecuencia del mismo, proceder a reordenar las exigencias y aptitudes necesarias para acceder a dichos cuerpos así como el reciclaje y la formación continúa dentro de los mismos.
Sin entrar ahora en apuntes polémicos sobre la estructura de personal, es lo cierto que esta cualificación lleva directamente a invertir la pirámide de selección de manera que se reduzcan o atenúen los correspondientes al personal administrativo y, se incrementen - diferenciados por necesidades - los correspondientes a los cuerpos medios y superiores que son real-mente los que se adaptan mejor al cambio funcional que se ha apuntado.
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Una política seria y rigurosa de recursos humanos debe seleccionar lo necesario al margen de consideraciones generales sobre la utilidad del empleo público en relación con las grandes magnitudes de la economía general. En esta concepción, desde una visión de gestión pública como es la que aquí se pretende, es necesaria una adecuada planificación de las necesidades y de la forma de subvenir las mismas al margen, por tanto, de consideraciones y visiones generales que, en una estructura tan estrecha como la de la AGE actual tiene poco sentido.140- En último término y teniendo en cuenta las necesidades indicadas, podemos indicar que la AGE del futuro debe ser una Administración más coordinada y unificada lo que plantea un reto evidente en relación con la operatividad y funcionamiento real de los órganos colegiados. Estos órganos (ya sean de coordinación o de participación social) se presentan muy a menudo como órganos lentos, rutinarios y de difícil operatividad real. El reto organizativo consiste en convertirlos en órganos operativos, que sirvan realmente para conseguir la transmisión de información, la coordinación de políticas y la conjunción de una Administración que responde - no se olvide- al principio de personalidad jurídica única como elemento nuclear de su funcionamiento.
En suma un reto importante, complejo y muy lastrado por las inercias del pasado. La aparición de nuevas formas y esquemas de funcio-
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namiento es, sin duda, un elemento central y a esta idea responden el conjunto de reflexiones que siguen.
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