Reflexiones sobre un nuevo ordenamiento de las actividades de colaboración de los privados con la administración tributaria

Autor:Rafael Calvo Ortega
Páginas:169-221
RESUMEN

1. Introducción: permanencia y modificación de estas actividades - 2. Aspectos constitucionales: las actividades de colaboración como prestaciones personales de carácter público. Desvinculación del deber de contribuir - 3. Principios de las actividades de colaboración - A) Reserva de ley. Contenido mínimo de la ley que establezca las prestaciones personales - B) Subsidiariedad - C) Proporcionalidad - 4. Conveniencia de peculiaridades procedimentales: procedimiento de gestión y procedimiento de revisión de actos en vía administrativa. ... (ver resumen completo)

 
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1. Introducción: permanencia y modificación de estas actividades

La idea previa a cualquier reforma de las actividades de colaboración que estudiamos es su mantenimiento. Una permanencia sin perjuicio de las modificaciones que pueden y deben establecerse y que constituirían un nuevo ordenamiento.

La razón básica de esta permanencia es que tales actividades se han constituido en técnicas imprescindibles en la fiscalidad moderna. No es posible concebir una gestión tributaria eficaz en los países desarrollados, dada su extensión y complejidad, sin la colaboración de sujetos terceros no contribuyentes. Más aún, y como acabamos de apuntar, los resultados de la incorporación de los privados a la gestión fiscal han sido positivos en grado máximo.

Comenzaron ofreciendo una mayor garantía para el Fisco que la que suponía una interlocución sólo con el contribuyente. Posteriormente facilitaron una periodicidad de determinados flujos recaudatorios que resultaba sumamente útil para el Tesoro Público, que tenía que atender obligaciones constantes. En un momento posterior se descubrió que tales actividades de colaboración facilitaban a la Administración una información de importancia máxima. Hoy estos flujos regulares de datos y sujetos contribuyentes que facilitan las técnicas regulares de información constituyen la gran aportación de las actividades de colaboración a la fiscalidad moderna.

Los aspectos positivos de las figuras que estudiamos en este trabajo no terminan aquí. En mi opinión, hay que destacar también la contribución a la

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formación de hábitos fiscales y, en definitiva, de una mejor conciencia fiscal. El retenedor, el obligado a repercutir obligatoriamente, el sujeto que facilita información, etc., contribuyen, dentro de la sociedad en que se mueven, a la formación de comportamientos fiscales y a extender a otros sujetos la idea de que la fiscalidad es un fenómeno universal y ordinario. Contribuir a crear estos hábitos es una función cívica del mayor interés para una sociedad que quiera avanzar en la justicia. Todo lo que contribuya a dar a la tributación un aire de normalidad y universalidad es favorecer su recepción. Mucho más si los agentes que colaboran en esta difusión son privados.

Desde otra perspectiva la utilidad de las actividades de colaboración para una fiscalidad justa no está agotada, aunque ahora mismo sea extraordinaria. Situaciones de responsabilidad tributaria, algunas muy onerosas para los sujetos responsables, tendrían una solución más justa y rápida a través de una de las técnicas de colaboración a que nos hemos venido refiriendo. Concretamente la información sobre terceros.

Hoy el fenómeno más preocupante de la fiscalidad de nuestros días (juntamente con el fraude organizado) es la extensión de la responsabilidad tributaria a sujetos distintos del contribuyente. Se dice, en su defensa, que es un recurso insustituible si se quiere una gestión eficaz. En mi opinión, gran parte de las figuras de responsabilidad que conducen en ocasiones a situaciones injustas podrían ser sustituidas por una información adecuada y oportuna que permitiese a la Administración gestionar en el momento preciso.

Como hemos indicado, la bondad de las actividades de colaboración a que nos referimos no significa conformidad con todas las normas que las regulan en el ordenamiento tributario español. Justamente lo contrario. Su importancia debe ser un acicate para estudiar y debatir todos los aspectos perfectibles cuya reforma contribuiría a un ordenamiento más científico y justo.

2. Aspectos constitucionales: las actividades de colaboración como prestaciones personales de carácter público Desvinculación del deber de contribuir

La reforma del ordenamiento actual debe comenzar por el esclarecimiento de los aspectos constitucionales y la búsqueda de una base doctrinal, en mi opinión, más científica. La vinculación de las actividades de colaboración con el deber de contribuir solo ha supuesto el oscurecimiento de aquéllas. Este deber ha succionado otros planteamientos y ha impedido la perfección de técnicas y situaciones distintas. La invocación continua de la solidaridad (sin duda uno de los valores básicos del ordenamiento y cimiento del Estado Social) ha jugado como un título de legitimación muy extenso, in-

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vadiendo zonas que pueden justificarse y regularse con la misma suficiencia desde otras figuras y preceptos constitucionales.

Las actividades de colaboración de los privados a que nos referimos son prestaciones personales de carácter público previstas por el art. 31.3 de la Constitución y sometidas al principio de reserva de ley. A esta conclusión se llega descartando su carácter patrimonial. El hecho de que puedan tener un coste neto no las convierte científicamente en prestaciones patrimoniales. Su contenido es siempre una prestación de hacer, de actividad y, más concretamente, de resultado. Su naturaleza pública tampoco ofrece duda alguna. La gestión tributaria y, en general, la fiscalidad, son figuras exquisitamente públicas, con independencia de quiénes sean los agentes principales y quiénes los colaboradores.

La Constitución española ha entendido muy bien las cosas y permite claramente este planteamiento. El deber de contribuir y su gran principio de capacidad económica (art. 31.1) pertenecen al círculo patrimonial. Por el contrario la potestad de establecer prestaciones personales obligatorias que la Ley Fundamental atribuye al legislador ordinario se inscribe en la esfera de los comportamientos obligatorios de los ciudadanos cuando vienen exigidos por una ley específica y conforme a los principios de igualdad, proporcionalidad y subsidiariedad.

Esta separación útil va a permitir un mejor y más detenido estudio de las actividades de colaboración a que nos referimos. Como toda delimitación conceptual va a facilitar la investigación sobre este tipo de participación en las funciones públicas, destacando sus principios generales. Igualmente va a sacar a la luz que la no relación de estos colaboradores con el deber de contribuir debe impedir que queden definitivamente incididos por los tributos en cuya gestión participan.

3. Principios de las actividades de colaboración
A) Reserva de ley Contenido mínimo de la ley que establezca las prestaciones personales

El párrafo 3º del art. 31 de la CE declara de manera rotunda y perfecta esta reserva: "sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley". La cuestión se centra en conocer cuál es el alcance de tal reserva o, en otras palabras, qué contenido mínimo debe tener la ley para que aquélla (la reserva) se entienda cumplida. Para contestar a esta pregunta hay que partir de la base de que estamos en presencia de una reserva relativa: no todos los aspectos de la colaboración deben ser regulados por la ley de que se trate y sí solo los esenciales.

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En relación con los tributos y sujetos contribuyentes el Tribunal Constitucional sí ha precisado estos elementos en diversas sentencias186. No lo ha hecho así con las prestaciones personales de carácter público por las razones apuntadas anteriormente y, muy especialmente, por la falta de una doctrina que haya llamado la...

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