Algunas reflexiones sobre la incidencia de la LS 07 en el derecho urbanístico valenciano: la valoración del suelo en el proyecto de reparcelación
| Autor | Josep Ortiz Ballester |
| Cargo | Doctorado en Derecho Administrativo Universidad de Valencia Abogado de Gómez-Acebo & Pombo |
El objeto de este trabajo es reflexionar sobre el efecto que ha tenido el régimen de valoraciones de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo (LS 07) en algunos aspectos de la legislación urbanística valenciana1. Dada la promulgación del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba Texto Refundido de la Ley de Suelo (TRLS 08), las referencias se harán a su articulado, y no al propio de la LS 07.
La interrelación entre la competencia autonómica en urbanismo y otras competencias de carácter estatal es más que conocida y ha dado lugar a una serie de controvertidas sentencias de nuestro Tribunal Constitucional2 a la hora de delimitar sus respectivos ámbitos. Delimitación que es de una complejidad nada desdeñable, en tanto en cuanto las competencias estatales3, en las que fundamenta el legislador estatal su competencia para promulgar la vigente Ley de suelo, tienen un carácter transversal que afecta al ámbito de lo que entendemos por urbanismo.
En concreto, en lo que interesa para el objeto de este trabajo, la LS 07 ha modificado el sistema de valoración de suelo existente cuando el legislador valenciano desarrolló la Ley de la Generalidad Valenciana 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística Valenciana (LUV). Esta modificación se ampara en la competencia exclusiva estatal4sobre esta materia, por lo que la reforma es plenamente eficaz desde su aprobación y su aplicación es inmediata5. Los efectos de este cambio son de una magnitud muy relevante, lo que suscita una necesaria reflexión sobre sus consecuencias, dado que implicará unos efectos distintos en la aplicación de la normativa urbanística. Debe destacarse que si hubiera conflicto entre la regulación estatal sobre valoraciones y la normativa urbanística, esta última se vería desplazada debido al carácter exclusivo de esta competencia estatal.
La LS 07 se propone corregir la anomalía que la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956 (LS 56) supuso respecto de los criterios de valoración de la Ley, de 16 de noviembre de 1954, de Expropiación Forzosa (LEF) al considerar el destino del bien a la hora de valorar el justiprecio, en contra de la previsión del artículo 36 LEF6. En efecto, la LS 07 se caracteriza, sobre todo, por el nuevo régimen de valoraciones propuesto, cuya novedad radica en no reconocer al propietario ninguna plusvalía urbanística hasta que el proceso urbanizador ha finalizado7. Este objetivo se consigue al disociar la valoración de la clasificación del suelo: la valoración del suelo dependerá de su situación básica8. En otras palabras, y aun a riesgo de simplificar en exceso, la novedad de esta Ley respecto a las anteriores radica en que, salvo el suelo urbanizado, el resto del suelo se valora mediante la capitalización de la renta derivada de su explotación real o potencial (la que sea superior), corregida por un coeficiente que atiende a factores objetivos de localización.
La filosofía que impregna el LS 07, «debe valorarse lo que hay, no lo que el plan dice que puede llegar a haber en un futuro incierto», supone el abaratamiento del suelo no urbanizado, tanto por el abandono del método comparativo para el cálculo del valor del suelo no urbanizable o urbanizable no programado (que incorporaba cierto grado expectativa urbanística al tomar valores de mercado), como por el abandono de la deducción del valor del suelo urbanizable tomando en consideración las ponencias catastrales o aplicando el método residual dinámico9.
La situación básica del suelo es rural o urbanizado, y que un suelo se encuentre en una u otra situación básica depende de la efectiva transformación del suelo.
El suelo urbanizado es definido como el que se encuentra integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población10, aclarándose que se entenderá que así ocurre cuando las parcelas, estén o no edificadas, cuenten con las dotaciones y los servicios requeridos por la legislación urbanística o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión de las parcelas a las instalaciones ya en funcionamiento11.
El suelo rural lo podemos definir sencillamente como el suelo que no está urbanizado12 tanto si se prevé su futura urbanización por el instrumento correspondiente como si se excluye dicha posibilidad por cuestiones medioambientales o de simple oportunidad.
Sin ánimo de ser exhaustivos, el suelo urbanizado se valorará mediante el método residual o el de comparación, dependiendo de si el suelo se encuentra edificado o no.
El suelo rural, en cambio, se valorará mediante la capitalización de la renta anual real o potencial, la que sea superior, de la explotación según su estado en el momento al que deba entenderse referida la valoración13. La LS 07 establece los criterios, en todo caso, a aplicar para el cálculo de la renta potencial y regula la aplicación de un coeficiente corrector que permite doblar la valoración así obtenida atendiendo a factores objetivos de localización14 cuya aplicación y ponderación serán objeto de desarrollo reglamentario. Algunos de estos factores objetivos son la accesibilidad a núcleos de población o a centros de actividad económica o la ubicación en entornos de singular valor ambiental o paisajístico.
Lo indicado hasta ahora implica que el suelo clasificado como no urbanizable, como urbanizable15 y como suelo urbano (que no esté en situación básica de suelo urbanizado16) se valorará como suelo en situación básica rural. En efecto, la ley solo prevé dos situaciones básicas: el suelo rural (sin urbanizar) y el suelo urbanizado. Conforme a lo expuesto, en caso de expropiación, ¿es irrelevante que el suelo esté programado o que se haya iniciado su urbanización? La respuesta a esta pregunta es doble. Por un lado, a los efectos de valorar el suelo, efectivamente es irrelevante el grado de desarrollo del suelo si este no está en situación básica de suelo urbanizado. No obstante lo anterior, la Ley reconoce en ciertos supuestos una serie de indemnizaciones cuyo importe se adiciona a la valoración del suelo rural incrementando la cuantía total de la indemnización por la expropiación del suelo. Estos supuestos indemnizables están recogidos en el artículo 25 TRLS 08, sobre la indemnización de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización17, y en el artículo 26 TRLS 08, sobre la indemnización de la iniciativa y la promoción de las actuaciones de urbanización o de edificación18.
Otra previsión, que resulta de especial interés para el objeto de este trabajo, y que supone una excepción a la regla general sobre la valoración del suelo como rural, la encontramos en el artículo 27 TRLS 08. En efecto, el artículo 27.1 TRLS 08 supone una excepción a lo hasta ahora explicado: sustituye la regla general de «valorar conforme a lo que hay» por la de «valorar como si la actuación estuviera terminada» en el ámbito de los procedimientos de equidistribución. En concreto, el artículo dice lo siguiente:
Cuando, en defecto de acuerdo entre todos los sujetos afectados, deban valorarse las aportaciones de suelo de los propietarios partícipes en una actuación de urbanización en ejercicio de la facultad establecida en la letra c) del apartado 1 del artículo 8, para ponderarlas entre sí o con las aportaciones del promotor o de la Administración, a los efectos del reparto de los beneficios y cargas y la adjudicación de parcelas resultantes, el suelo se tasará por el valor que le correspondería si estuviera terminada la actuación.
En resumen, el artículo 27.1 TRLS 08 especifica que la tasación por el valor que le correspondería si estuviera terminada la actuación se limita a la ponderación de las aportaciones a los efectos del reparto de los beneficios y cargas y la adjudicación de parcelas resultantes. ¿A qué se refiere el TRLS 08 cuando indica que se ponderará con base en ese criterio? La ponderación de las aportaciones forma parte de las actuaciones que se realizan en el seno del procedimiento de equidistribución de beneficios y cargas, y la regulación de la técnica utilizada para dicha ponderación corresponde en exclusiva a las Comunidades Autónomas19. Parece muy poco probable que el legislador pretenda fijar una técnica que conoce está fuera de su ámbito competencial. En efecto, entendemos que este artículo no está regulando una técnica de equidistribución, sino unas reglas básicas que condicionan la técnica de equidistribución autonómica y que encontrarían sustento competencial en el artículo 149.1.1ª CE20.
Este criterio básico se plasma en dos reglas o principios: (i) el principio de interdicción de transmisión de plusvalías sin causa y (ii) el principio de igualdad de trato de los derechos aportados a la actuación (proporcionalidad entre lo aportado y el valor de lo adjudicado).
El principio de interdicción de transmisión de plusvalías sin causa garantiza que en el seno del procedimiento equidistributivo no habrá un trasvase de plusvalías entre los titulares de derechos afectados por el procedimiento de equidistribución. En efecto, la LS 07 no prejuzga el procedimiento equidistributivo, que es competencia autonómica, pero garantiza que la valoración del suelo realizada es estos efectos tomará en consideración el valor del suelo urbanizado. Este principio también informa el artículo 27.2 TRLS 08, que considera el valor de suelo urbanizado para el caso concreto de la compensación económica sustitutiva (también aplicable para el cálculo de las compensaciones económicas complementarias). El contenido de este artículo lo desarrollaremos al tratar las indemnizaciones sustitutorias de la adjudicación de...
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