Algunas reflexiones sobre la especial incidencia del derecho comunitario en el derecho tributario.

AutorLeonor Mª Pérez de Vega
CargoÁrea de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Valladolid.
  1. INTRODUCCIÓN

    La firma por España de los tratados constitutivos de las Comunidades Europeas1, supuso la incorporación al ordenamiento jurídico español del denominado acquis communautaire o acervo comunitario2, tras la cesión de competencias estatales realizada en favor de las Comunidades Europeas. Hay que tener presente que el artículo 93 de nuestra Constitución de 1978 permite dicha atribución o cesión de competencias3 al señalar que “mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de Tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución...”

    Como consideración previa a todo el desarrollo que sigue, hay que decir que la serie de tratados comunitarios constitutivos de las Comunidades Europeas se puede calificar como una fuente de derecho materialmente constitucional, ya que sus caracteres son los de una verdadera Constitución en la medida en que se establecen unos principios, han creado las instituciones comunitarias atribuyendo poder financiero a las mismas, y no se pueden modificar por fuentes ordinarias.

    El profesor F. SAINZ DE BUJANDA se ocupó de definir al Derecho Comunitario Financiero como "aquella parte del Derecho internacional financiero que aparece integrada por el conjunto de pactos, normas y principios que regulan el ejercicio del poder financiero de los Estados miembros en el seno de las Comunidades Europeas, así como la atribución a estas últimas de competencias para el establecimiento de sus propios recursos y la ordenación presupuestaria de los ingresos y gastos destinados a la consecución de sus objetivos fundamentales"4. No cabe duda, de que hoy en día las Comunidades Europeas ejercen una actividad financiera al igual que lo hacen los entes territoriales que recoge nuestra Constitución (Estado, Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales), si bien en una doble dirección. A saber, regulan la actividad financiera de los Estados miembros —faceta armonizadora o integradora—, y ejercen una actividad financiera propia e independiente a la de sus Estados miembros para la satisfacción de las necesidades de la propia organización supraestatal. Esta doble labor no es más que es la expresión del poder financiero que se reconoce a las Comunidades Europeas, y que aparece plasmado expresamente en los distintos Tratados constitutivos, al disponer que los gastos de las Comunidades Europeas deberán cubrirse en su totalidad con sus propios recursos, sin perjuicio de otros ingresos (artículos 49 del Tratado de la CECA, 173 del Tratado de la Euratom, y 269 (antiguo art. 201) del Tratado de la Comunidad Europea5). Incluso en el Título VII (Finanzas de la UE), artículo 38, del Anteproyecto de Tratado Constitucional, de 28 de octubre de 2002, se recoge esta premisa6.

    Ahora bien, como observa R. FALCÓN Y TELLA, la única Comunidad de las tres descritas con competencias específicas para incidir sobre la actividad financiera interna de los Estados miembros es, precisamente, la Comunidad Europea, constituida en Roma el 25 de marzo de 1957 bajo la denominación de Comunidad Económica Europea; y que tras el Tratado de Maastricht pasa a denominarse, Comunidad Europea. Las otras dos Comunidades —Euratom y CECA— son de tipo sectorial y ámbito más limitado7.

    En el presente trabajo se va a hacer referencia a la primera de las facetas o labores, es decir, la política de armonización —últimamente calificada como de cooperación o aproximación—, que supone la aplicación de una serie de normas y principios comunitarios que tienen una especial repercusión en el ordenamiento jurídico-tributario de todos los Estados miembros, y más concretamente en el del Estado español8. La otra faceta, que se puede calificar como las Finanzas Comunitarias, no va a ser objeto de examen, porque el análisis de su contenido excede de los objetivos de este trabajo, que no son otros que mostrar, cómo su título indica, la especial incidencia del Derecho comunitario sobre el Derecho tributario español, que se manifiesta sobre todo es esa primera faceta armonizadora o integradora.

    Bien, pues aun considerando la importancia de la política armonizadora, lo es más aun la serie de principios y normas que producen sus efectos sobre el derecho de los ingresos públicos tributarios, y que son a su vez los pilares de dicha política, y sobre los que se van a realizar las oportunas reflexiones.

    No obstante, de forma previa a este análisis de la especial incidencia que ha tenido el Derecho comunitario en esta materia, conviene referirse a otros principios, concretamente, los que inspiran las relaciones entre el Derecho comunitario y el ordenamiento jurídico español.

  2. LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO COMUNITARIO EN SUS RELACIONES CON LOS ORDENAMIENTO NACIONALES

    Los Estados miembros libre y voluntariamente, han manifestado su consentimiento para pertenecer a las Comunidades Europeas, y en consecuencia, a cumplir con los Tratados constitutivos de las mismas y con los actos que producen sus instituciones, en una palabra, a someterse al ordenamiento jurídico comunitario. Cuando un Estado entra a formar parte de dichas Comunidades se produce una distribución de competencias entre estas últimas y el Estado miembro en cuestión, bajo el signo de su soberanía seguirá produciendo normas, las cuales han de coexistir con el ordenamiento comunitario.

    El hecho de que convivan ambos ordenamientos —nacional y comunitario— y que, en ocasiones, tengan un mismo destinatario, personas físicas o jurídicas, genera unas relaciones entre ambos ordenamientos que se hallan condicionadas por una serie de principios en cuya labor a tenido un papel determinante el Tribunal de Justicia de Luxemburgo, en la medida en que carecen de un texto positivo a modo de Constitución9. Como afirma F. A. GARCÍA PRATS, "el Derecho comunitario es un derecho de creación jurisprudencial, que elabora sus conceptos e institutos sobre la base de dos grandes ideas fundamentales: la aplicación uniforme del derecho comunitario en todo su ámbito territorial de actuación y la garantía de la operatividad y eficacia del mismo en dicho seno". La idea de la necesaria aplicación uniforme del derecho originario y derivado del Tratado de Roma, servirá —en opinión de este autor— "para desarrollar otras de las características básicas del comunitario y que asume el Tribunal en función de su papel de garante máximo de la aplicación... Mediante este proceso, el TJCE consigue dotar al ordenamiento comunitario de una fuerza normativa que no se proyecta únicamente sobre las instituciones comunitarias o sobre los Estados miembros en su faceta legislativa, sino también —y fundamentalmente— sobre los aplicadores del derecho y sobre los ciudadanos"10.

    El citado papel del Tribunal de Justicia de Luxemburgo se ha puesto de manifiesto no sólo en las relaciones entre los citados ordenamientos, también a la hora de referirse a los criterios básicos que configuran el Derecho comunitario, así como en el desarrollo de los principios11. Una relación, la señalada, que se caracteriza fundamentalmente por la idea de supremacía, el efecto directo del Derecho comunitario, y el principio de responsabilidad de los Estados miembros por incumplimiento del Derecho comunitario12.

    La «supremacía»13 del Derecho comunitario viene a significar que la norma constitutiva es la que confiere al Derecho derivado su fundamento, alcance y límites, de tal modo que para los Tribunales y la Administración actúa como una regla de conflicto que otorga preeminencia a la aplicación del ordenamiento comunitario, mientras que para el legislador supone un bloqueo a la aprobación de disposiciones nacionales unilaterales contrarias al ordenamiento comunitario14. Bien es cierto, que los conflictos en relación con la «supremacía» del Derecho comunitario, generalmente, se han planteado en materia de derechos fundamentales, al haber afirmado los Tribunales Constitucionales de los Estados miembros, que en el supuesto de producirse un conflicto, ha de prevalecer los derechos fundamentales recogidos en la Constitución nacional15, aun tratándose de normas con efecto directo, tal y como se verá a continuación. La adhesión de la Comunidad Europea al Convenio de Derechos Humanos y a la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea no pueden verse más que como una consecuencia de este posicionamiento16, lo que ha llevado a algunos autores a defender la existencia de una "Constitución financiera europea"17.

    Por lo que respecta al principio de efecto directo del Derecho comunitario18, supone que las normas comunitarias despliegan todos sus efectos de manera uniforme y en todos los Estados miembros desde su entrada en vigor. En consecuencia, las normas comunitarias de eficacia directa no necesitan ser recogidas ni ratificadas por normas de Derecho interno. Se trata de disposiciones directamente aplicables por los órganos estatales —administrativos y jurisdiccionales— desde su publicación en el Diario Oficial de la Comunidad Europea. Las autoridades nacionales están obligadas a no aplicar una norma interna declarada incompatible con una disposición comunitaria de efecto directo. Sobre todo, este principio ha sido desarrollado por el Tribunal de Justicia de Luxemburgo a partir de la Sentencia de 5 de febrero de 1963, Van Gend en Loss19, de tal manera que para reconocer que una norma comunitaria tiene un efecto directo, es necesario que la norma en sí formule de manera clara, precisa e incondicional, una obligación o un derecho, además de haber transcurrido el plazo de que dispone el Estado miembro para aprobar las medidas de desarrollo y adecuación al derecho interno20.

    De cuanto antecede resulta que, estos dos principios establecen la subordinación de la legislación de los Estados miembros respecto de las normas comunitarias, impidiendo que se apliquen las disposiciones del Derecho nacional contrarias al ordenamiento comunitario.

    Para finalizar, cabe hacer una alusión al principio de la...

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