Reflexiones sobre las medidas financieras y fiscales relacionadas con la ley de amnistía
| Autor | José Antonio Fernández Amor |
| Cargo del Autor | Profesor Titular Derecho Financiero y Tributario Universidad Autónoma de Barcelona |
| Páginas | 251-266 |
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La presencia del Derecho financiero entre las diferentes perspectivas desde las que se está tratando en esta obra la Ley 46/1977 de 15 de octubre de Amnistía puede resultar extraña. La carga histórica, humana y social de lo que significó esa norma se examina en las otras ponencias haciendo, en primer lugar, una aproximación al contexto histórico que permite situarse de forma figurativa en aquel momento. Después se exponen análisis desde diferentes enfoques jurídicos como el Derecho constitucional, el penal, el laboral, el civil, el internacional público o el procesal. Se ofrecen una serie de reflexiones en torno al estatus jurídico de los amnistiados y otros ciudadanos al hablar de su situación penal, laboral o civil, a la práctica de derechos ahora normalizados como el de asociación, o al papel que tuvo para nuestro país esa ley desde el punto de vista internacional.
La perspectiva que se aporta a estas páginas tiene una gran carga humana y política. Los trabajos recopilados suponen aproximarse desde un punto de vista jurídico al inicio de un nuevo entorno de derechos anhelado en aquel tiempo Page 252 y hoy en día consolidado. Esta línea común a las diferentes ramas que aquí aportan sus reflexiones pudiera parecer ajena al Derecho financiero puesto que tiene un marcado carácter patrimonialista. Forma parte del saber común suponer que el Derecho tributario en particular y el financiero en general tiene sólo un punto de interés: el material identificado con los flujos monetarios hacia y desde los entes públicos.
El Derecho financiero tiene como fin la regulación de la actividad financiera pública. Es un conjunto de normas cuyo objeto es la regulación de la Hacienda, de la actividad de ingreso y de gasto que pueden realizar los entes públicos con la finalidad de hacer efectivas las competencias que tienen asignadas. Con las variaciones propias de las diferentes épocas, el objeto que regula esta rama del derecho -la actividad financiera- ha permanecido inalterable desde las primeras civilizaciones y el Derecho financiero ha evolucionado a medida que la actividad se ha hecho más compleja. Dado que regula desde siempre lo referente a los caudales públicos no parece que tenga justificación en las presentes jornadas donde se conmemora un momento específico en nuestra historia por sus consecuencias humanas, políticas y sociales.
Los diferentes componentes de esta rama del Derecho tampoco aportan algo válido para contradecir lo anterior. El derecho tributario tiene como objeto el régimen jurídico de las exacciones tributarias por lo que no parece guardar relación directa con los derechos de la persona. El derecho presupuestario disciplina la utilización de los recursos por parte de los entes públicos lo que tampoco tiene una relación inmediata con los aspectos que en estas ponencias se tienen en cuenta. El derecho patrimonial o el derecho a la deuda pública completan el contenido del Derecho financiero y también hacen referencia a la ordenación de esos recursos sin una relación directa con los derechos de los ciudadanos.
Sin embargo, quedarse con una visión del Derecho financiero ajena a los derechos fundamentales de la persona sería una visión que se puede calificar de miope. Se ha de hacer notar que, como Derecho tributario, ha estado presente en, por ejemplo, la revolución inglesa del siglo XVII -Bill of Rights de 16891-o la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, en forma de límites al poder tributario del Estado y de referencias al deber de contribuir de acuerdo con un principio de capacidad económica2. Page 253
El Derecho financiero también ha sido uno de los exponentes de la evolución de un Estado liberal centrado en proporcionar al individuo seguridad e infraestructuras a un Estado social proveedor de diferentes bienes públicos. La previsión en leyes fundamentales de los estados de derechos como educación, sanidad o justicia o de principios rectores de la actividad pública como la consecución de asistencia social o crecimiento equilibrado han supuesto una mayor utilización del gasto público. Gasto que ha de ser administrado bajo principios de economía, eficiencia y equidad en aras de hacer efectivo un principio de solidaridad entre los ciudadanos que facilite la integración de estos en la sociedad y de hacer posibles los derechos reconocidos.
El grueso dibujo realizado en las líneas que anteceden pretende justificar la presencia del Derecho financiero entre las diferentes exposiciones que componen esta obra. Se trata de una rama jurídica que no se ha mantenido al margen durante los momentos que han tenido un peso específico en la Historia y, en relación con el tema sobre el que se ocupan estas páginas, también ha de desempeñar un papel. Téngase en cuenta que la actividad financiera de carácter patrimonial ha de ser un instrumento para la consecución de los derechos de la persona a cuya procura se han comprometido los poderes públicos por medio de, por ejemplo, leyes fundamentales. El Derecho financiero ha sido de siempre el que regula la utilización de los caudales públicos, pero ello no ha significado que, por su objeto, no haya sido influido por la evolución histórica como cualquier otra rama jurídica
En este caso, para exponer la relación entre el Derecho financiero y la Ley de Amnistía hay que recordar el significado del concepto extra fiscalidad. Este término hace referencia a la posibilidad de utilizar el instrumento tributario no sólo con el objeto de allegar ingresos a las arcas públicas, sino también para influir en el comportamiento de los ciudadanos. Es el legislador quien pone de manifiesto esta posibilidad en el art. 2.1 de la LGT cuando en el párrafo segundo dice que "Los tributos, además de ser medios para obtener los recursos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos, podrán servir como instrumentos de la política económica general y atender a la realización de los principios y fines contenidos en la Constitución. "
Junto a este término relacionado con lo tributario se ha de hablar también de un precepto singular en la Constitución Española como es el art. 31.2. que dispone "El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución responderán a los criterios de suficiencia y economía" De la expresión 'asignación equitativa' se ha derivado que la capacidad de gasto del Estado no está sólo al servicio de su mantenimiento financiando sus competencias. También ha de procurar la justa distribución de recursos y la realización efectiva de los diferentes derechos y principios que recoge nuestra ley fundamental.
Antes de proseguir tratando los términos de extra fiscalidad y justicia en el gasto cabría hacer un paréntesis. Puede hacerse una crítica a lo expuesto hasta ahora. Cabe entender que se está incurriendo en una imprecisión histórica que, Page 254 además, puede calificarse de error de base. Si bien la extra fiscalidad es un concepto del que ya es familiar el legislador desde 1963 no cabe decir lo mismo de ese principio de justicia en el gasto. Éste aparece en la Constitución de 1978 y en estas hojas se está tratando una ley de 1977. Por esta razón cabría pensar que el legislador podría establecer medidas tributarias que de alguna manera afectasen a aquellos sujetos beneficiados por la ley de 1977. Sin embargo no tendría que suceder lo mismo con disposiciones de gasto puesto que podría interpretarse que en este ámbito es más amplia la libertad del legislador del momento.
Pero se corrige ese supuesto error con un dato. Si bien es cierto que no hay una política inmediata a la Ley de Amnistía de beneficios fiscales o de disposiciones de gasto sí que se produce, como se verá, en años posteriores en los que sí está vigente el principio de justicia en el gasto que la Constitución establece. La ley objeto de estas jornadas tiene repercusiones financieras en la actualidad donde es plenamente vigente el art. 31.2 de la CE. Vaya por delante, por tanto, que esta exposición no supone un retroceso en el tiempo. No es su objeto un estudio pormenorizado de un momento histórico concreto. Más bien ese punto temporal se toma como el inicio de una serie de actuaciones jurídicas que han llegado hasta nuestros días.
Sirvan, por tanto, la presencia e influencia histórica de esta rama del Derecho, la posibilidad de la utilización extra fiscal del poder tributario y el principio de equidad en el gasto público como el aval necesario para justificar la presencia del Derecho financiero entre estas exposiciones. No sólo regula una actividad dirigida al mantenimiento de los entes públicos, no es sólo esencial para la supervivencia del Estado, también regula un instrumento -el poder financiero- con el que se puede intervenir en el comportamiento de los ciudadanos o procurar la consecución de fines relacionados con la mejora de las posibilidades económicas de los individuos. Estas líneas, mostrarán las diferentes medidas de carácter financiero que se han llevado a cabo relacionadas con los beneficiados por la Ley de Amnistía y su relación con otras que derivan los efectos de otro hecho histórico con el que guarda relación como es la Guerra civil española. En definitiva, se pretende mostrar cómo mediante el poder financiero también se ha hecho una tarea de restitución de derechos y situación económica a aquellos afectados por el franquismo de una u otra forma.
Pero, si bien la regulación que se va a exponer tiene como objeto mejorar la actuación económica de aquellos que padecieron la represión franquista...
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